Vol. 5 – Núm. 2 / Julio – Diciembre – 2024
El sistema de control de recursos mixto como alternativa efectiva
para la recuperación de recursos públicos malversados en el
Ecuador
The mixed resource control system as an effective alternative for the early
recovery of public resources in Ecuador
O sistema misto de controle de recursos como alternativa eficaz para a
recuperação do uso indevido de recursos públicos no Equador
Alexandra Pamela Tipán Pillajo1
Universidad Nacional de Chimborazo
alexandra.tipan@unach.edu.ec
https://orcid.org/0009-0001-4260-9960
Eduardo Vinicio Mejía Chávez2
Universidad Nacional de Chimborazo
vmejia@unach.edu.ec
https://orcid.org/0009-0004-2850-9164
DOI / URL: https://doi.org/10.55813/gaea/ccri/v5/n2/621
Como citar:
Tipán, A. & Mejía, E. (2024). El sistema de control de recursos mixto como alternativa efectiva
para la recuperación de recursos públicos malversados en el Ecuador. Código Científico
Revista de Investigación, 5(2), 1158-1182.
Recibido: 08/11/2024 Aceptado: 06/12/2024 Publicado: 31/12/2024
1
Abogada de los Tribunales de Juzgados de la República por la Universidad Nacional de Chimborazo (Ecuador).
2
PhD en Ciencias Jurídicas por la Universidad de La Habana (Cuba), Magister en Derecho Civil Y Procesal Civil
por la Universidad Regional Autónoma de los Andes (Ecuador), Especialista Derecho Civil Comparado por la
Universidad Regional Autónoma de los Andes (Ecuador), Doctor en Jurisprudencia y Abogado de los Tribunales
y Juzgados de la República por la Universidad Central del Ecuador (Ecuador) y docente titular de la carrera de
Derecho de la Universidad Nacional de Chimborazo.
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Resumen
La pronta recuperación de recursos públicos malversados es uno de los mayores desafíos que
enfrenta el Ecuador en su lucha contra la corrupción. Este artículo propone la posibilidad de
contar con un sistema de control de recursos mixto o de órganos coadyuvantes, para mejorar
los mecanismos de fiscalización y recuperación de recursos públicos. La propuesta se basa en
la integración del modelo unipersonal de corte anglosajón denominado Contraloría General del
Estado con el modelo pluripersonal de corte europeo denominado Tribunal de Cuentas, de
manera de coadyuven y participen del proceso de control y determinación de responsabilidades
pero con competencias independientes en distintos ámbitos de aplicación y diferentes actores
decisores a fin de garantizar una pronta recuperación de recursos públicos malversados así
como una mayor transparencia, objetividad y efectividad. Este trabajo investigativo realiza un
análisis jurídico crítico desde un enfoque predominantemente cualitativo sobre la eficacia de
ubicar a la facultad auditora bajo la dirección de un organismo técnico denominado Contraloría
General del Estado, mientras que la facultad determinadora de responsabilidades y
sancionadora bajo otro organismo con potestad jurisdiccional denominado Tribunal de
Cuentas, analiza las deficiencias del actual sistema de control, concluyendo que el sistema de
control de recursos públicos mixto o de órganos coadyuvantes tomado del sistema panameño
es una herramienta efectiva para la pronta recuperación de recursos públicos en función a que
la estructura orgánico funcional del actual sistema de control basado en el modelo de
Contraloría General del Estado es insuficiente para garantizar una efectiva recuperación de
dichos recursos.
Palabras claves: Contraloría General del Estado, control, fiscalización, determinación de
responsabilidades, Tribunal de Cuentas.
Abstract
The prompt recovery of embezzled public resources is one of the greatest challenges facing
Ecuador in its fight against corruption. This article proposes the possibility of having a system
of mixed resource control or coadjuvant bodies, to improve the mechanisms of control and
recovery of public resources. The proposal is based on the integration of the Anglo-Saxon
unipersonal model called Comptroller General of the State with the European pluripersonal
model called Court of Auditors, in order to assist and participate in the process of control and
determination of responsibilities but with independent competencies in different areas of
application and different decision makers in order to ensure a prompt recovery of embezzled
public resources as well as greater transparency, objectivity and effectiveness. This research
work performs a critical legal analysis from a predominantly qualitative approach on the
effectiveness of placing the auditing power under the direction of a technical body called the
Comptroller General of the State, while the power to determine responsibilities and sanction
under another body with jurisdictional powers called the Court of Accounts, analyzes the
deficiencies of the current control system, concluding that the mixed public resource control
system or of contributing bodies taken from the Panamanian system is an effective tool for the
prompt recovery of public resources based on the current organic structure of the Comptroller
General's Office. of the State is insufficient to guarantee an effective recovery of said resources.
Keywords: Comptroller General of the State, control, audit, determination of responsibilities,
Court of Accounts.
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Resumo
A rápida recuperação de recursos públicos desviados é um dos maiores desafios que o Equador
enfrenta na sua luta contra a corrupção. Este artigo propõe a possibilidade de haver um sistema
misto de controle de recursos ou de órgãos contribuintes, para melhorar os mecanismos de
fiscalização e recuperação de recursos públicos. A proposta assenta na integração do modelo
unipessoal anglo-saxónico denominado Controladoria-Geral do Estado com o modelo
multipessoal europeu denominado Tribunal de Contas, para que contribuam e participem no
processo de controlo e determinação de responsabilidades mas com poderes independentes em
diferentes âmbitos de aplicação e diferentes intervenientes na tomada de decisões, a fim de
garantir uma rápida recuperação dos recursos públicos desviados, bem como maior
transparência, objectividade e eficácia. Este trabalho investigativo realiza uma análise jurídica
crítica a partir de uma abordagem predominantemente qualitativa sobre a eficácia da colocação
do corpo docente de auditoria sob a direção de um órgão técnico denominado Controladoria-
Geral do Estado, enquanto o poder de determinar responsabilidades e sanções está sob outro
órgão com jurisdição jurisdicional. poder denominado Tribunal de Contas, analisa as
deficiências do atual sistema de controle, concluindo que o sistema misto de controle de
recursos públicos ou de órgãos contribuintes retirados do sistema panamiano é uma ferramenta
eficaz para a pronta recuperação de recursos. público com base no fato de que a estrutura
orgânica funcional do atual sistema de controle baseado no modelo da Controladoria-Geral do
Estado é insuficiente para garantir uma recuperação efetiva desses recursos.
Palavras-chave: Controladoria-Geral do Estado, controle, fiscalização, apuração de
responsabilidades, Tribunal de Contas.
Introducción
La recuperación de recursos públicos malversados constituye uno de los retos más
apremiantes para las instituciones de control, particularmente en países como Ecuador, donde
la percepción de corrupción ha alcanzado índices alarmantes. El Ecuador ocupa el puesto 101
de los 180 países con mayor corrupción a nivel mundial, lo que refleja una profunda
desconfianza ciudadana hacia las instituciones encargadas de fiscalizar los recursos públicos
Según (Transparency International, 2023). La Contraloría General del Estado (CGE) es el ente
responsable del control de recursos públicos, ha sido objeto de constantes críticas debido a su
falta de eficacia y transparencia, así como a su estructura orgánica concentrada en una autoridad
unipersonal que ha facilitado actos de corrupción y abuso de poder.
Entre los problemas más graves se destacan la incapacidad para recuperar los fondos
sustraídos y la concentración de facultades en un solo organismo, lo que ha dado lugar a
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arbitrariedades y decisiones cuestionables. Los casos de corrupción relacionados con la CGE,
como el escándalo Odebrecht, evidencian las fallas estructurales del sistema actual y la
necesidad urgente de implementar reformas profundas (Diario El Comercio, 2016). En
respuesta, se propone una herramienta alternativa como lo es la creación de un sistema de
control de recursos públicos de órganos mixto o coadyuvante, con el objetivo de desconcentrar
funciones y promover una fiscalización más eficaz y transparente.
Este artículo analiza las falencias del actual sistema de control vigente en Ecuador y
explora la viabilidad del sistema de control mixto como una herramienta eficaz para la pronta
recuperación de recursos públicos malversados. Para ello, se realiza un análisis jurídico, el
derecho comparado y los principios de la administración pública, sustentado en entrevistas a
expertos y especialistas en materia de Derecho de Control. La investigación busca aportar
soluciones que fortalezcan el sistema de control y promuevan una gestión pública más eficiente
y transparente.
La Contraloría General del Estado, es la institución encargada de realizar el examen de
contabilidad oficial nacional, con atribuciones y funciones exclusivas, cuyo representante es el
Contralor General del Estado (Mosquera De la Torre, 2017), es un organismo técnico
encargado del control de la utilización de los recursos estatales y la consecución de los
objetivos institucionales del Estado y de las personas jurídicas de derecho privado que
dispongan de recursos públicos, controlando el uso eficiente y eficaz de los recursos estatales
a través de la auditoría gubernamental.
Tabla 1.
Datos Generales de la Contraloría General del Estado
Datos Generales de la Contraloría General del Estado
Descripción
Organismo técnico Superior de Control, de Derecho
Público, con autonomía administrativa, presupuestaria y
financiera.
Representante
Contralor General del Estado
Misión
Controlar el buen uso de los recursos públicos, en
beneficio de la sociedad, mediante la fiscalización,
auditoría y determinación de responsabilidades.
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Objetivos Estratégicos
1.-Comunicar resultados institucionales.
2.-Fortalecer la gestión de control
3.-Mejorar el Potencial Humano.
4.-Optimizar la Gestión Interna.
Estructura
Estructura organizacional por procesos, con filosofía y
enfoque en productos, servicios y procesos.
Funciones de la Contraloría General del Estado
Potestades
Funciones LOCGE
De dirección del
Sistema de Control
1. Practicar auditoría interna.
2. Examinar ingresos públicos sin
interferir en la administración
Tributaria.
3. Examinar y evaluar en términos de
costo y tiempo la legalidad,
economía, efectividad, eficacia y
transparencia de la gestión pública.
4. Auditar el financiamiento
internacional.
Determinadora de
Responsabilidades
1. Fiscalizar (Ejercer la potestad
predeterminadora y determinadora
de responsabilidades.
2. Establecer responsabilidades
individuales (administrativas,
civiles culposas e indicios de
responsabilidad penal).
Normativa
1. Dictar regulaciones de
carácter general
Consultiva
1. Asesorar sin vincularse en la toma
de decisiones, absolver consultas,
emitir criterios adoptados por el
Contralor.
2. Exigir el cumplimiento de
recomendaciones.
Autotutela
mediante la acción
coactiva
1. Ejercer la coactiva para recaudar
créditos propios y de las
instituciones que no tengan dicha
capacidad legal.
Otras potestades
1. Examinar los gastos, inversiones,
utilización, administración y
custodia de recursos públicos.
La CGE cuenta con una amplia gama de potestades estratégicas, como se puede
evidenciar la Contraloría General del Estado, lleva tanto el proceso de control, auditoría,
predeterminación y determinación de responsabilidades, este mismo ente incluso promulga su
propia normativa, e incluso ejerce la potestad coactiva, ocasionando evidentemente una
concentración de facultades, poniendo en tela de duda su eficacia, objetividad y transparencia,
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y la razón de ser del Estado Constitucional de Derechos (Granda, 2023), sin embargo, no cuenta
con potestades jurisdiccionales, sino únicamente administrativas.
El proceso de control, auditoría y fiscalización de la Contraloría General del Estado
Fase de Auditoría
De acuerdo con la sentencia 069-10-SEP-CC, la facultad auditora no se constriñe única
y exclusivamente al informe final pues comprende todo el proceso desde la emisión de la orden
de trabajo de examen especial o de auditoría, hasta la aprobación del informe, que luego de ser
suscritos por el Director de la Unidad de Auditoría deben ser aprobados por el Contralor o su
delegado en el término de treinta días, y posteriormente remitidos a las instituciones
examinadas (Corte Constitucional del Ecuador, 2010).
Tabla 2.
Fase de Auditoría
Proceso correspondiente a la primera fase de control denominada de auditoría
Inicio
Auditorias establecidas en el Plan Anual
de Control.
Auditorías imprevistas (denuncias o
solicitudes de fiscalización).
Inicia con la emisión de la orden de
trabajo.
Orden de trabajo:
(Emitida por el Contralor General del
Estado).
La emite de forma discrecional (puede
acogerse o no a la recomendación de
inicio de auditoria contenida en el
informe).
Notificación
Se da a conocer al servidor público o
exservidor el proceso de fiscalización en
el cual está siendo parte,
La realiza el jefe auditor, previa
autorización en la orden de trabajo,
dispuesta por el Contralor.
Comunicación de
resultados
preliminares
Luego del proceso de auditoria se emite
mediante un informe, que debe ser
comunicado a los sujetos vinculados a la
acción de control, , para que tengan la
oportunidad de justificar su accionar,
presentar pruebas, evidencia o
información adicional, además de
documentar el trabajo de campo,
contribuir, facilitar el trabajo de los
auditores, y la implementación de
recomendaciones
Convocatoria a la
conferencia final y
entrega de
borradores.
Se dan a conocer los resultados obtenidos
hasta esta etapa, son plasmados en el
denominado borrador de informe, las
personas vinculadas; pueden presentar
más elementos explicativos o
justificativos hasta 5 días término.
Aprobación del
informe final
Aprobado el informe es remitido a las
Unidades de Control, de existir posibles
responsabilidades es remitido a la
Dirección Nacional de Predeterminación
El informe suscrito por el Director de la
Unidad de Auditoria es enviado al
Contralor para que lo apruebe en un
término de 30 días
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de Responsabilidades en un término de 15
días; en el caso de indicios de
responsabilidad penal al Ministerio
Público.
Fase determinativa de responsabilidades
Para Pastor (2015) La facultad determinadora de responsabilidades comprende el
denominado enjuiciamiento contable, que consiste en aplicar la norma jurídica al acto producto
resultante de la auditoría en la predeterminación de responsabilidades, emitiendo un juicio
sobre su adecuación y posteriormente determinando o declarando una responsabilidad del
gestor de los fondos públicos y, en este último caso, ejecutando coactivamente su decisión.
Tabla 3.
Fase determinadora de responsabilidades
Fase determinadora de responsabilidades
Elaboración del oficio
individual de
predeterminación.
Individualización de
responsabilidades en las que
posiblemente incurrieron los
sujetos sometidos a control.
Una vez emitidos los informes individuaes
predeterminativos de responsabilidades son
remitidos a la Dirección Nacional de
Determinación de responsabilidades.
Notificación de los
oficios individuales
Plazos para ejercer el derecho a
la defensa, 30 días para
responsabilidades
administrativas, 60 días
responsabilidades civiles
culposas y 90 días para órdenes
de reintegro.
Envío a la Dirección
Nacional de
Determinación de
responsabilidades
Elaboración del acto
administrativo de determinación
de responsabilidades.
En conocimiento del Contralor, en caso de
impugnación, mediante el recurso de revisión,
la conoce el mismo Contralor.
El sistema de control de recursos públicos mixto o de órganos coadyuvantes instaurado
en Panamá
Panamá inicialmente contaba con un sistema de control de recursos públicos
unipersonal denominado Contraloría General de la República (CGR), a nivel orgánico estaba
estructurado de forma jerárquica por niveles, el nivel superior estaba compuesto por la
Dirección de Responsabilidad Patrimonial, encargada de determinar la existencia de
responsabilidades patrimoniales en perjuicio del Estado y la Dirección de Auditoría General
encargada de la elaboración de ejecutar la auditoría y elaborar informes; sin embargo, el
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proceso era lento por lo que deciden instrumentar mecanismos de control expeditos,
adelantando los procesos sin menoscabar los derechos de los investigados, viendo necesario
distribuir facultades entre dos órganos independientes (Decreto Presidencial de Panamá, 1990).
La transformación institucional que realizó Panamá para crear un Tribunal de Cuentas
(TCu) fue convertir a la Dirección de Responsabilidad Patrimonial que hasta entonces formaba
parte de la CGR en un TCu, aclarando que esto no implicaba que el TCu sea una dependencia
administrativa de la CGR. Por el contrario, se constituyó como un ente independiente con
jurisdicción especial dejando a la CGR como órgano técnico de carácter administrativo
colocándose sobre la CGR, independiente incluso de los tres poderes del Estado, logrando así
separar la facultad fiscalizadora de la juzgadora de responsabilidades (Ley 67, 2008).
Es un sistema que para el cumplimiento de dichos fines necesariamente desconcentró
la función determinadora de responsabilidades al separarla de la CGR y trasladarla a un órgano
con jurisdicción especial, con la facultad de emitir sentencias de cumplimiento inmediato y
medidas cautelares además de acelerar y ejecutar el proceso de recuperación de recursos
públicos, a cargo de tres magistrados con el mismo rango que los jueces de las cortes
jurisdiccionales ordinarias, caracterizado por su imparcialidad y objetividad, en virtud de que
es conocedor únicamente de la etapa de juzgamiento.
Mientras que mantiene la función de auditoría al interior de la Contraloría, caracterizado
por ser un organismo meramente técnico, con un amplio espectro de clases de auditoría.
En Panamá se ha diseñado una estructura innovadora y armónica entre lo administrativo
y jurisdiccional, de acuerdo con la naturaleza de sus fases y de sus productos. Diferenciando
sus facultades ha alcanzado el objetivo que varios Estados incluyendo el nuestro ha pretendido,
esto es desconcentrar facultades y el poder decisional. Cada estructura contiene ámbitos de
acción distintos, además de diferentes unidades de representación, en la CGE sigue estando un
Contralor, pero sin injerencia en el juzgamiento de responsabilidades propio del TCu, que en
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viceversa no injiere en la fase de auditoría, en cuanto a la estructura orgánica sigue siendo por
procesos en ambas estructuras.
Figura 1. Organigrama del sistema de control de recursos públicos mixto o de órganos coadyuvantes de CGE y
TCu. Estructura orgánica y funcional del sistema de control de recursos públicos mixto o de órganos coexistentes
instaurado en Panamá
El Tribunal de Cuentas de Panamá, es un órgano independiente, jurisdiccional,
disuasivo y correctivo cuya finalidad inmediata es la preservación de los fondos y de los bienes
públicos de Panamá. Es disuasivo porque previene la comisión de irregularidades y crea
conciencia sobre el respeto a los haberes públicos, es correctivo porque cuenta con dispositivos
legales para juzgar y condenar a las personas que menoscaben el patrimonio del Estado, y luego
hacer que se ejecute sus decisiones (Tribunal de Cuentas de Panamá, 2014).
A nivel orgánico se compone por el Tribunal propiamente dicho, la Fiscalía de Cuentas,
la Secretaria General, Secretaría administrativa, asistentes y oficiales mayores; personal
técnico, jurídico y de auditoría, el tribunal lo componen tres magistrados nombrados para un
periodo de 10 años, con los mismos derechos y prerrogativas que los Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia (Ley 67, 2008).
El Tribunal esta desentendido totalmente de las tareas investigativas, pues esto es un
proceso administrativo propio de la CGR, y en la esfera jurisdiccional corresponde a la Fiscalía
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de Cuentas [oficina pública coadyuvante y auxiliar del Tribunal que se encarga de instruir el
expediente, recabar pruebas y ejercer la acusación pública], por lo que en ningún momento
tiene acceso a las auditorias o informes que estos emitan, ni tiene conocimiento previo de los
hallazgos contenidos en los informes para precautelar la objetividad en sus decisiones
(Asamblea Nacional de Panamá, 2008). Este sistema de control institucional tiene como
objetivo garantizar la celeridad de la investigación sin que esto signifique sacrificar la labor
efectiva del Fiscal de Cuentas, la celeridad del proceso y decisión, los plazos de investigación,
incluso la fase intermedia y fase plenaria son breves pues cuentan con términos establecidos.
Garantiza un debido proceso pues consagra las mismas reglas que las Cortes Generales a lo
largo de sus tres etapas: investigativa, intermedia y plenaria (Tribunal de Cuentas de Panamá,
2014).
Una vez que la CGR, emite los reparos al Tribunal de Cuentas, este lo remite a la
Fiscalía de Cuentas [FCu], en donde lo conoce el fiscal de cuentas; para que, mediante
resolución motivada declare abierta la investigación y ordene la práctica de diligencias,
presentación de pruebas de descargo y actuaciones necesarias dentro de un tiempo establecido
por la ley; una fase intermedia encargada del saneamiento del proceso y una etapa plenaria ante
el TCu, llevada a cabo como una audiencia ordinaria, con alegato inicial, practica de prueba,
alegato final y emisión del fallo oral y finalmente la sentencia de condena o absolución. En
cuanto a los medios de impugnación, estos son presentados ante la Sala Tercera de la Corte
Suprema de Justicia, en proceso separado (Tribunal de Cuentas de Panamá, 2014).
La jurisdicción de cuentas se ejerce de manera permanente en todo el territorio nacional,
con competencia para juzgar la responsabilidad patrimonial derivada de las supuestas
irregularidades contenidas en reparos formulados por la CGR. Está dirigida por tres
magistrados de cuentas, sus decisiones son estrictamente jurisdiccionales contenidas en
sentencia que una vez ejecutoriadas adquieren el rango de cosa juzgada (Ley 67, 2008).
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Metodología
La investigación emprendida se centra en la Contraloría General de Estado analizando
críticamente la normativa y la operatividad orgánico funcional de su modelo de control
instaurado en Ecuador contrastándolo con el modelo panameño, a fin de determinar cuál de
ellos es más efectivo para la pronta recuperación de recursos públicos.
Para la recolección de información, se utilizó una guía de entrevistas dirigida a expertos
y especialistas en Derecho de Control, la muestra correspondiente con los objetivos de la
investigación se obtuvo por medio de un muestreo no probabilístico a criterio de los
investigadores seleccionando a cuatro abogados con quienes se practicó la aplicación de
entrevistas con preguntas cerradas que llevaron a su posterior interpretación de resultados. La
investigación se llevó a cabo utilizando los métodos inductivo, deductivo, analítico, histórico
lógico y descriptivo jurídico, siendo una investigación pura, descriptiva y de diseño no
experimental.
Resultados
El proceso de auditoría y fiscalización de la CGE tiene como objetivo garantizar la
transparencia y el control en la administración pública. Sin embargo, ciertas prácticas permiten
identificar posibles puntos de falta de objetividad, principalmente relacionados con el rol del
Contralor General del Estado, La facultad del Contralor para decidir de manera discrecional si
acoge o no las recomendaciones para el inicio de auditorías establecidas en el Plan Anual de
Control o las que surgen por denuncias o solicitudes específicas puede derivar en el hecho de
que no exista un criterio preestablecido y objetivo para priorizar auditorías permitiendo que
decisiones subjetivas o influencias externas afecten la programación del control, favoreciendo
o perjudicando a ciertos actores o entidades (Granda, 2023). El informe final, a pesar de ser
elaborado y firmado por el Director de la Unidad de Auditoría, depende exclusivamente de la
aprobación del Contralor para ser remitido a instancias como la Dirección Nacional de
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Predeterminación de Responsabilidades o el Ministerio Público (Reglamento de la LOCGE,
2019). La discrecionalidad en la emisión de órdenes de trabajo, la centralización en la
aprobación de informes finales y la falta de mecanismos independientes para supervisar estas
decisiones son áreas críticas que requieren atención.
Durante el año 2017 salieron a la luz más escándalos de corrupción al interior de la
CGE, denunciados por el entonces contralor subrogante Pablo Celi quien supuestamente ponía
en evidencia la mala gestión de Carlos Polit, en cuanto a la no emisión de ordenes de trabajo,
la existencia de acciones de control pendientes, la presencia de informes de auditoría alterados
y el desvanecimiento de glosas sin justificación racional en favor de empresas petroleras,
eléctrica, compañías de construcción de obras públicas, caso Odebrechet, entre otros (Celi,
2017) dando a la ciudadanía apariencia de una buena gestión, ya que como veremos más
adelante, bajo el mismo modus operandi pero diferente contralor se termina cometiendo los
mismos actos de corrupción.
En 2021, se agudizó la crisis institucional de la CGE, al conocerse que el entonces
contralor en funciones Pablo Celi y el exsecretario de la Administración Pública del Gobierno
de Lenin Moreno habrían estado cometiendo los mismos actos de corrupción pero esta vez con
la empresa Nolimit, en contratos celebrados con Petroecuador, dando como resultado que el
contralor Pablo Celi sea sometido a juicio político por la Asamblea Nacional e inhabilitado
para el ejercicio público procesados por delincuencia organizada y recibir sobornos para dejar
sin efecto predeterminaciones o glosas (Diario Correo, 2021).
Lo suscitado por los dos ex contralores Carlos Polit y Pablo Celi, dan muestra en un
primer momento del abuso de facultades en el proceso de fiscalización y control de recursos
públicos y por otro lado la necesidad de que exista otro organismo de control que fiscalice las
actuaciones al interior de la CGE, si bien existe el juicio político hay que tener en cuenta que
no es de naturaleza permanente debido a que se tramita de manera excepcional y
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necesariamente debe existir previa solicitud, con el respaldo de al menos una cuarta parte de
la Asamblea, siendo procedente únicamente ante el incumplimiento de funciones
constitucionales (Taco, 2020), por lo que la primera problemática identificada es la falta de
control externo a las actuaciones del Contralor.
El segundo punto crítico que se observa en la CGE se refiere a la concentración de
funciones. Por un lado, asume la función auditora, encargada de ejecutar actividades de control
y emitir informes de auditoría y por otro lado también ejerce la función determinadora y/o
sancionadora de responsabilidades encargada de sancionar las irregularidades reportadas en los
informes de auditoría. Lo que genera preocupación debido a la posible falta de independencia
funcional, arbitrariedad y falta de objetividad al interior de la CGE.
En respuesta a las problemáticas de falta de control en las actuaciones del contralor y
la concentración de facultades en el mismo ente de control a finales del 2017, se creyó necesario
recurrir a otro modelo de sistema de control, por lo que se presentó un proyecto de ley
impulsado por la misma CGE, liderado por el ex contralor Pablo Celi, el proyecto en esencia
buscaba sustituir la CGE por un TCu, cambiando el nivel gobernante del ente de control a un
órgano colegiado conformado por siete ministros auditores con la finalidad de distribuir la
función de auditoría y determinación de responsabilidades en dos salas independientes, una de
auditoría y la otra de determinación de responsabilidades pasando de un ente unipersonal a uno
pluripersonal (Contraloría General del Estado, 2017).
Sin embargo, este proyecto es cuestionado debido a que si bien contribuye a la toma de
decisiones deliberativas y aparentemente distribuye funciones entre dos salas, se cree que no
garantiza una verdadera independencia pues toda la carga seguiría recayendo en el mismo
organismo de control, existiendo únicamente un cambio denominacional, Por lo que, es
necesario hacer un análisis jurídico crítico comparativo del modelo de sistema de control actual
y el modelo de control de recursos mixto, coadyuvante o paralelo como el instaurado en
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Panamá, a fin de determinar qué sistema de control es más eficaz para en la recuperación de
recursos públicos. A nivel doctrinario este fenómeno se conoce como dualidad de funciones y
consiste en que los órganos de control apliquen normas al acto contable y además determinen
y declaren la existencia de responsabilidades del sujeto de control, o por el contrario lo
absuelvan. Incluso resuelvan recursos y ejecuten coactivamente su decisión” (Valles, 2001).
El sistema de control actual deja mucho que desear sobre todo al momento de cumplir
con el propósito de recuperación de recursos públicos malversados, por lo que se ha
considerado pertinente tomar como sustento el estudio realizado por Claudia Albornoz, quien
mediante el método cuantitativo determina las principales causas por las cuales se han
desvanecido las acciones de control en el Contencioso Administrativo, mediante el análisis de
las sentencias emitidas por la Sala de lo Contencioso Administrativo durante el periodo de
tiempo: 2019, 2020 y 2021, teniendo como resultado lo siguiente:
las razones por las cuales se han declarado la nulidad de las acciones realizadas por la
CGE en la determinación de responsabilidades se deben a vicios de fondo y forma
desprendidos de la inobservancia del debido proceso en la tramitación de los mismos,
entre los más frecuentes está la inobservancia del término de resolución de 180 días del
artículo 56 (31%) ; la caducidad de facultades para emitir sus resoluciones en los 7 años
previstos en el artículo 71 de la LOCGE (9%), la falta de motivación (6%); inobservancia
del término del artículo 26 de la LOCGE (24%) (Albornoz, 2022).
De lo anterior se puede deducir que las razones por las cuales se han declarado la
nulidad de las acciones realizadas por la CGE en la determinación de responsabilidades se
deben a vicios de fondo y forma desprendidos de la inobservancia del debido proceso en la
tramitación de los mismos, entre los más frecuentes está la inobservancia del término de
resolución de 180 días del artículo 56 (31%) ; la caducidad de facultades para emitir sus
resoluciones en los 7 años previstos en el artículo 71 de la LOCGE (9%), la falta de motivación
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(6%); inobservancia del término del artículo 26 de la LOCGE (24%) (Albornoz, 2022).
Por esta razón además se considera que la CGE, que su naturaleza es únicamente técnica
no jurisdiccional, que una vez habiendo encontrado indicios de responsabilidad penal,
responsabilidad civil culposa o de tipo administrativo estos deben ser derivados a un ente de
control jurisdiccional superior, para un mejor garantismo procedimental, de transparencia y
objetividad (Granda, 2023). Hay quienes conciben la posibilidad de crear una jurisdicción
especial encargada del juzgamiento de responsabilidades, por lo que hay que recordar la
Convención de Naciones Unidas contra la corrupción a la que nos encontramos adheridos y
que en su artículo 36 señala “que cada Estado parte establecerá órganos especializados con
garantías de independencia y autonomía para contrarrestar la corrupción” (Convención de las
Naciones Unidas, 2004). El criterio de especialización técnica del órgano de control externo
señala que una jurisdicción especial contribuye en tres niveles de utilidad, ya sea garantizando
el nivel técnico jurídico de las resoluciones dictadas, liberando la carga procesal de la
jurisdicción ordinaria y brindando mayor celeridad en las actuaciones procesales (Cubillo,
1997).
De allí que la iniciativa difundida en varios países sudamericanos ya no es la de
transformar las Contralorías a Tribunales sino establecer un modelo de sistema de control de
órganos paralelos y coexistentes, con la característica principal de que el ente de juzgamiento
posea jurisdicción especial y el otro meramente técnico contable sin poder de sanción. analizar
la propuesta de sustitución de la Contraloría, se puede evidenciar que, si bien el modelo
desconcentra la potestad decisoria al hacerla deliberativa entre sus magistrados, no logra
desconcentrar la facultad auditora y sancionadora pues sigue manteniendo estas potestades en
el mismo órgano de control.
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Tabla 4.
Cuadro comparativo del sistema de control de CGE de Ecuador y el sistema de control
mixto empleado en Panamá
CGE
Sistema mixto
Tipo de Estado
Unitario
Unitario
Modelo de control
Contraloría
Órganos coexistentes:
CGR y TCu.
Poder/Función
Función de
Transparencia y Control
Social
CGR: Independiente
TCu: Independiente
Tipo de órgano
Unipersonal
CGR: Unipersonal
TCu: Pluripersonal
Definición legal
Organismo técnico
encargado del control de la
utilización de los recursos
estatales.
CGR. – Organismo estatal de carácter técnico,
independiente; su misión es fiscalizar, regular y
controlar los movimientos de los fondos y bienes
públicos; llevar la contabilidad nacional,
prescribir métodos y sistemas de contabilidad de
las dependencias públicas y de dirigir y formar la
estadística nacional.
TCu. -La Jurisdicción de Cuentas se instituye
para juzgar la responsabilidad patrimonial
derivada de las supuestas irregularidades,
contenidas en los reparos formulados por la CGR.
F.C: Es una agencia de instrucción e
investigación independiente en lo funcional,
administrativo y presupuestario, coadyuvante del
TCU.
Organización
Unipersonal
CGR: Unipersonal
TCu: Pluripersonal
Representante
Contralor
CGR: Contralor General de la República
TCu:3 Magistrados
Fiscalía de Cuentas: Fiscal de Cuentas.
Tabla 5.
Cuadro comparativo de las funciones que desempeña el sistema de control de CGE y el
sistema de control de recursos públicos mixto de Panamá
CGE
Sistema mixto
Ubicación de
Funciones
Funciones concentradas:
Al interior del mismo ente
de control pero distribuidas
en dos Subcontralorías.
Desconcentradas en diferentes órganos de control:
CGR: Función auditora (órgano independiente).
TCu: Facultad sancionadora (órgano
independiente)
Fiscalía de Cuentas: Encargado de la etapa
investigativa de cuentas.
Potestad
jurisdiccional
No tiene
CGR: No tiene
TCu: Si tiene/Jurisdicción especial.
Potestad
Administrativa
Tiene
CGR: Tiene
TCu: No tiene
FCu: Coadyuvante del TCU
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Medidas cautelares
No tiene
CGR: No Tiene
TCu: Si tiene, en la etapa de investigación a
petición del fiscal; de oficio en la etapa intermedia
y plenaria.
Fiscal de Cuentas: Solicita y ejecuta.
Recursos
Administrativos:
Extraordinario de revisión
ante el contralor.
Judiciales: Apelación ante
la justicia ordinaria.
CGR: No conoce solo emite informes.
TCu: Apelación: Sala de la Corte Suprema.
FCu: Reconsideración
Facultades
Facultad auditora y
Facultad determinadora de
responsabilidades
CGR: Facultad auditora.
TCu: Facultad determinadora o sancionadora de
responsabilidades.
FCu; Facultad predeterminadora de
responsabilidades.
Formulación de
reparos/ da a
conocer hallazgos
Dirección de auditoría de la
CGE.
CGN: Formula reparos
Determinación/
Sanción
Dirección de
determinación de
responsabilidades
El Tribunal de Cuentas
Participación
Participación en todo el
proceso de control y
sanción
CGN: Actúa solo de la fase de auditoría y luego
como parte procesal ante el TCu.
TCu: Actúa solo de la fase determinadora de
responsabilidades
FCu: Actúa de la etapa investigativa
predeterminación).
Atribuciones
Concentradas dentro del
mismo órgano, de control
distribuidas
en direcciones.
Desconcentradas en órganos diferentes: CGR, TCu
y FCu.
Órgano Superior de
control
Control político
Sobre la CGN está el TCu y el control político
Pregunta 1.- ¿Considera usted que el actual sistema de control de recursos públicos tiene
falencias a nivel orgánico que impiden una pronta recuperación de recursos públicos
malversados?
Entrevistado 1. Sí presenta falencias, porque debido a las potestades absolutas que
tienen, organizan y reorganizan a la CGE al antojo político, o conveniencia lo que impide que
se determine responsabilidades, o a su vez las desvanecen; mediante acuerdo se reorganizó la
estructura orgánica de la contraloría, desaparecieron las direcciones zonales y regionales y se
crearon las provinciales, y a posterior nuevamente se reformo mediante acuerdo y se volvió a
lo mismo, lo que impide la pronta recuperación de recursos públicos malversados, debido a
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que todo se hace únicamente en sede administrativa y la sede jurisdiccional está saturada; otra
falencia es la representación unipersonal.
Entrevistado 2. La principal falencia es la existencia de un ente unipersonal
denominado contralor, con potestades omniscientes, que determina responsabilidades a su
antojo, quedando a su discreción emitir o no los indicios de responsabilidad penal, o
responsabilidades administrativas o civiles culposas, así como la inexistencia de un ente
externo que controle al Contralor.
Entrevistado 3. La Contraloría General del Estado tiene falencias porque no se ha
adaptado a la realidad ecuatoriana se hizo a imagen y semejanza de las Contralorías
Norteamericanas en donde se concentra el poder en una sola persona, siendo la principal
falencia la toma de decisiones unipersonales.
Entrevistado 4. Si tiene falencias a nivel orgánico, debido a su propia naturaleza
unipersonal de control y la discrecionalidad del mismo al momento de iniciar un proceso de
control o determinar responsabilidades.
Pregunta 2.- ¿Considera usted que el actual sistema de control tiene falencias a nivel
funcional que impiden la pronta recuperación de recursos públicos malversados?
Entrevistado 1. Si existen falencias funcionales debido al as enorme de atribuciones
que tiene el contralor le permite que haga de todo, el mismo establece y selecciona los
principales temas e instituciones de auditoría, aprueba los informes finales de auditoría y luego
los de indicio de responsabilidades; y, además maneja todo el sistema burocrático de la CGE,
contrata al personal, regula los procesos, reglamenta, etc., esta concentración de funciones,
impide la pronta recuperación de recursos públicos porque no se inician los procesos de control,
o iniciados se estancan o aún peor determinados se desvanecen, debido a que no hay un ente
superior que controle al contralor.
Entrevistado 2. La principal falencia es que se concentró en la CGE, la facultad
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auditora y la determinadora de responsabilidades, y el resultado es claro, vemos a un contralor
desvaneciendo las glosas, informes de responsabilidad penal del anterior contralor, en favor de
las multinacionales.
Entrevistado 3. Sí existen falencias funcionales, debido a las potestades absolutas a
cargo de la CGE, y por ende de su representante el contralor.
Entrevistado 4. La falencia a nivel funcional que impide la pronta recuperación de
recursos públicos malversados es que la CGE, tiene de forma privativa la facultad auditora,
predeterminadora de responsabilidades y coactiva.
Pregunta 3.- ¿Considera usted que debe ser el mismo ente de control el encargado de
auditar y determinar y/o sancionar responsabilidades?
Entrevistado 1.: En la segunda fase correspondiente a la determinación de
responsabilidades actúa como “juez y parte” debido a que, si los resultados de los informes de
Contraloría son tales, y en base a estos se determina responsabilidades, se entiende que la CGE,
va a defender el contenido de los informes, conclusiones y recomendaciones.
Entrevistado 2. El proceso ya nace viciado, se supone que hay una auditoría aprobada
por el Contralor, que para aprobarla tuvo que haber revisado el caso y los hallazgos encontrados
creando desde ya un criterio. Al pasar este informe a la fase de Determinación y sanción de
responsabilidades, la CGE lo que hace es defender lo que en informes estableció y aprobó el
propio contralor.
Entrevistado 3. La misma Constitución y Ley le dotan de potestades absolutas; lo ubica
en un rango de principal responsable de los procesos, desde el inicio es el quien decide si audita
o no y a quien auditar, luego aprueba los informes tras el análisis de estos, determina y si fuera
poco decide si conocer o no los recursos de revisión interpuestos; sus decisiones tienden a estar
contaminadas por criterios preestablecidos.
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Entrevistado 4. Para formular la voluntad administrativa se debe actuar con
objetividad, pero debido a como se ha estructurado orgánica y funcionalmente la Contraloría
ha requerido de la participación indiscutible de sus propios estamentos y del mismo contralor
lo que de alguna manera ha injerido en la toma de decisiones.
Pregunta 4.- ¿Considera usted pertinente desconcentrar la facultad de auditoría y la
facultad determinadora de responsabilidades en dos órganos independientes para
garantizar la pronta recuperación de recursos públicos malversados?
Entrevistado 1. Es pertinente desconcentrar facultades, porque permite que la
Contraloría, y el TCu sean independiente, autónomos y con diferentes ámbitos de actuación,
uno correspondiente al ámbito administrativo y otro con jurisdicción especial respectivamente.
De este modo, los aspectos técnicos serían abordados por expertos en la materia, mientras que
los jueces de cuentas se encargarían de la parte sancionadora, fortaleciendo así la imparcialidad
y la eficiencia del proceso.
Entrevistado 2. Es pertinente para distribuir funciones en dos órganos de control
independientes entre sí, creando uno netamente auditor contable y otro de juzgamiento, porque
permite la actuación e intervención de diferentes actores con competencias independientes.
Entrevistado 3. El sistema de control con dos órganos coexistentes es idóneo para
recuperar recursos públicos malversados en menor tiempo, porque permite crea un proceso
transparente, objetivo pero sobre todo limita la actuación e injerencia política externa.
Entrevistado 4. Considero que es pertinente la creación de dos órganos independientes
para garantizar la pronta recuperación de recursos públicos, porque permite transparentar el
proceso, eliminando el sesgo de conocimiento previo de las resoluciones e informes emitidos,
permitiendo objetividad en el proceso de control.
Pregunta 5.- ¿Cuáles serían los beneficios de instaurar un sistema de control de
recursos públicos mixto, coadyuvante o de órganos coexistentes?
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Entrevistado 1. Entre los beneficios está el reconocimiento jurisdiccional de las
decisiones adoptadas, ejecución inmediata de las decisiones, simplificación del proceso de
control, ampliación de la capacidad de auditoría. tratamiento de responsabilidades con carácter
jurisdiccional y recuperación de recursos malversados en corto plazo, debido a que se salta
directo al ámbito jurisdiccional.
Entrevistado 2. Los beneficios son la simplificación de procesos, objetividad en la
sanción de responsabilidades, sentencias con carácter de sentencia ejecutoriada y cosa juzgada,
procesos a cargo de magistrados especializados y con garantías del debido proceso,
descongestión de la justicia ordinaria y una CGE especializada en materia contable.
Entrevistado 3. Principalmente la descongestión del sistema judicial ordinario,
descongestión procesal de la misma CGE. distribución de competencias entre entes
especializados el uno técnico y el otro jurisdiccional y la existencia de un ente superior que
controle las actuaciones de la Contraloría General del Estado y del mismo Contralor.
Entrevistado 4. El más importante beneficio la desconcentración de potestades y
eliminación de la autocracia.
Pregunta 6.- ¿Considera usted que un sistema de control de recursos públicos mixto es
una herramienta efectiva para la pronta recuperación de recursos públicos malversados
en Ecuador?
Entrevistado 1. Considero que instaurar un TCu como una jurisdicción especial es una
herramienta efectiva para la pronta recuperación de recursos malversados, porque no existe un
ente que imparta justicia especializada en materia de control de recursos públicos, lo que existen
son los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y Tribunales ordinarios congestionados,
al tener un TCu que se encargue de juzgar responsabilidades y resolver a través de sentencias
se logra acelerar el proceso, además de lograr el cumplimiento inmediato y con carácter de
sentencia ejecutoriada y cosa juzgada, ante magistrados especializados, sin duda simplifica el
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proceso de control, incluso da la oportunidad de contar con precedentes jurisdiccionales en
materia de Derecho que control que actualmente no existe en el Ecuador.
Entrevistado 2. Considero que si fuera una herramienta efectiva porque actualmente la
CGE tiene estas dos facultades tan importantes concentradas en sí misma y no logra cumplir
con su propósito principal que es la recuperación de recursos públicos, auditan solo lo que les
conviene y sancionan sin objetividad por tener criterios ya formados.
Entrevistado 3. Por supuesto que sería una gran herramienta porque permite contar con
sentencias con carácter de sentencia ejecutoriada y cosa juzgada, de inmediata ejecución,
colocando la etapa determinativa de responsabilidades a cargo de la jurisdicción especial de
TCu.
Entrevistado 4. Sería una gran herramienta para cumplir con la misión de recuperar los
recursos públicos que han sido malversados, porque permite para desconcentrar facultades
puesto que crear un órgano paralelo con funciones distintas, el uno con carácter administrativo
y el otro con jurisdicción especial permite una perfecta coordinación, agilidad, independencia,
transparencia y objetividad en las resoluciones, el contar con sentencias provenientes de
órganos especializados permite la pronta actuación del proceso de recuperación de recursos
malversados.
Los resultados obtenidos en las entrevistas refleja una preocupación generalizada entre
los expertos acerca de las falencias orgánicas y funcionales del sistema de control de recursos
públicos en Ecuador que repercuten directamente en la pronta recuperación de recursos
públicos mal versados, debido a que actualmente lo que se hace es que la fase auditora y
determinativa de responsabilidades sea establecida en sede administrativa, lo cual es un proceso
largo solo de auditoría puede llevar 6 meses, y la determinativa de responsabilidades en
promedio otros 6 meses, posterior a esto, también se lleva a cabo el recurso de revisión que
puede llevar hasta un año, tiempo suficiente para que caduque la potestad sancionadora de la
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Contraloría General del Estado, por lo que en ocasiones no es posible recuperar los recursos
públicos malversados debido a que ya no se encuentran en poder del servidor público
sancionado.
Los entrevistados coinciden en que el diseño orgánico de la CGE presenta serias
falencias que dificultan la pronta recuperación de recursos públicos malversados. Entre las
principales críticas se destacan la estructura orgánica concentrada y unipersonal en poder del
contralor con potestades absolutas genera riesgos de discrecionalidad y subjetividad, según los
expertos (Granda Aguilar, Pacheco, Suárez y Paz). Esta estructura impide un control efectivo
de las decisiones tomadas por el contralor llegando incluso a desvanecer glosas; por otro lado
Granda, señala que los constantes cambios en la estructura orgánica han respondido al antojo
político del momento, lo que ocasiona inseguridad jurídica, como la eliminación y
reinstauración de direcciones zonales y provinciales, afectan la continuidad y efectividad del
control administrativo.
Desde un punto de vista funcional, la CGE también enfrenta críticas contundentes
debido a la concentración de funciones, los entrevistados resaltan que la CGE combina
facultades de auditoría, determinación de responsabilidades y ejecución coactiva en un mismo
ente, lo que ocasiona conflictos de interés y dificulta la objetividad, la concentración de
atribuciones en el contralor, sumada a la falta de un control externo, genera estancamiento en
los procesos de recuperación de recursos y problemas en la ejecución de decisiones, Los
expertos argumentan que la actual estructura de la CGE genera un problema inherente al actuar
como juez y parte. Esta situación vicia los procesos desde su inicio, ya que la misma entidad
que audita es la que determina y sanciona responsabilidades. Esto fomenta sesgos y reduce la
transparencia en las resoluciones adoptadas, lo que afecta la confianza pública en el sistema de
control.
Una solución ampliamente respaldada por los entrevistados es la creación de dos
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órganos independientes: la CGE, enfocada en la auditoría técnica, y un Tribunal de Cuentas
encargado de la determinación de responsabilidades y la imposición de sanciones. Entre los
beneficios de esta propuesta destacan la imparcialidad, objetividad y especialización, en cuanto
a las ventajas los entrevistados señalan que permitiría la simplificación de procesos,
transparencia, objetividad, jurisdicción especial, sentencias de cumplimiento obligatorio y cosa
juzgada. Los resultados evidencian la necesidad de una reforma estructural en el sistema de
control de recursos públicos en Ecuador. La desconcentración de facultades y la instauración
de un TCu con jurisdicción especial emergen como herramientas clave para superar las
deficiencias actuales, fortalecer la imparcialidad y garantizar una recuperación más eficiente
de los recursos públicos malversados.
Conclusiones
La estructura orgánica actual de la CGE es insuficiente para garantizar una eficiente y
pronta recuperación de los recursos públicos. La acumulación de funciones en un solo ente
compromete la objetividad del control, al tener la facultad de auditoría, determinación de
responsabilidades y coactiva, se genera un conflicto de intereses que afectan la imparcialidad
en los procesos de control y fomenta una percepción de parcialidad en las decisiones tomadas,
la CGE tiende a defender los informes que ella misma emite, lo que limita la objetividad y
credibilidad del proceso.
La desconcentración de funciones en dos órganos independientes es una solución viable
y necesaria, esta reestructuración comprende necesariamente la creación de un Tribunal de
Cuentas (TCu) con jurisdicción especial que permita separar las funciones técnicas de
auditoría, realizadas por la CGE, de las sancionatorias, a cargo del TCu, lo que fortalecería la
imparcialidad, la especialización y la efectividad en la recuperación de recursos públicos.
Un sistema de control mixto o de órganos coadyuvantes, es una herramienta efectiva
para la pronta recuperación de recursos públicos malversados en Ecuador, debido a que
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simplifica el proceso de control y descongestiona el sistema judicial ordinario, al acortar la fase
administrativa al retirar la fase determinativa de responsabilidades y pasarla directamente al
TCu, permite que se pueda contar con sentencias ejecutoriadas con mayor rapidez. Además,
este modelo garantizaría la independencia de las decisiones y reduciría la influencia política.
El fortalecimiento del sistema de control es esencial para la transparencia y la confianza
pública. Reformar el modelo de control mediante la implementación de órganos coexistentes e
independientes no solo optimizaría los procesos, sino que, también, promovería la
transparencia y la confianza de la ciudadanía en la gestión de los recursos públicos.
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