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La proporcionalidad de las sanciones administrativas en el
sistema educativo ecuatoriano.
The proportionality of administrative sanctions in the
Ecuadorian
educational system.
A proporcionalidade das sanções administrativas no sistema educativo
equatoriano.
Sarmiento Sarmiento, Kleber Efrain
Universidad Iberoamericana del Ecuador
efra14201420@gmail.com
https://orcid.org/0009
-
0005
-
7883
-
0551
Suarez Venegas, Ramiro Javier
Universidad Iberoamericana del Ecuador
rsuarez@unibe.edu.ec
https://orcid.org/0000
-
0002
-
0515
-
0759
DOI /
URL:
https://doi.org/10.55813/gaea/ccri/v5/n2/568
Como citar:
Sarmiento Sarmiento
, K. E., & Suarez Venegas, R. J. (2024). La proporcionalidad de las
sanciones administrativas en el sistema educativo ecuatoriano.
Código Científico Revista De
Investigación
, 5(2), 528
–
549.
https://doi.org/10.55813/gaea/ccri/v5/n2/568
.
Recibido:
20
/
1
0/
202
4
Aceptado:
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Publicado:
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Resumen
En el presente artículo se analiza la aplicación del principio de proporcionalidad en la
imposición de sanciones administrativas en el sistema Educativo Ecuatoriano a funcionarios
que se encuentran sujetos a los procedimientos administrativos sancionadores
que contempla
la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su Reglamento General, la importancia de este
estudio recae en el particular de que nuestro ordenamiento constitucional reconoce el principio
de proporcionalidad como parte de las garantías del de
bido proceso, lo que constituye un
mandato de optimización en relación a la emisión de sanciones justas que se encuentren acorde
al acto cometido, lo que quieres decir, que toda sanción desmedida contraviene el derecho al
debido proceso en su
gara
nt
ía
de la proporcionalidad, en este contexto, a través de la
metodología de investigación cualitativa y de la técnica de recopilación documental, se
consiguió abordar el estudio de la proporcionalidad desde sus diferentes aristas y conjeturas,
donde la propor
cionalidad ha sido vista como un medio de racionalización que a través de la
ponderación permite analizar el hecho cometido frente al daño causado y por consiguiente
determinar la aplicación correcta de la sanción que se encuentre acorde al daño infringido
,
concluyendo, que la naturaleza
jurídica
de este principio es regular el poder punitivo estatal
impidiendo que las sanciones y las penas desborden de lo racional, no obstante, a diferencia de
otras materias para el Derecho Administrativo, este principio puede volverse obsoleto, en
virtud de que
la administración a través de sus entes con potestad coercitiva se limitan
únicamente a la aplicación de la ley, lo que significa que si la medida adoptada como castigo
supera el acto que se sanciona, la única vía e
s la aplicación de la normativa sin la posibilidad
de ningún tipo de interpretación.
Palabras clave:
Proporcionalidad; Sistema educativo; Infracciones; Sanciones
administrativas.
Abstract
This article analyzes the application of the principle of proportionality in the imposition of
administrative sanctions in the Ecuadorian Educational system to officials who are subject to
the administrative sanctioning procedures contemplated in the Organ
ic Law of Intercultural
Education and its General Regulations, the importance of this study lies in the fact that our
constitutional system recognizes the principle of proportionality as part of the guarantees of
due process, which constitutes a mandate of
optimization in relation to the issuance of fair
sanctions that are in accordance with the act committed, which means that any excessive
sanction contravenes the right to due process in its guarantee of proportionality, in this context,
through the method
ology of qualitative research and the technique of documentary collection,
In this context, through the qualitative research methodology and the documentary collection
technique, it was possible to approach the study of proportionality from its different e
dges and
conjectures, where proportionality has been seen as a means of rationalization that through
weighting allows to analyze the act committed against the damage caused and therefore
determine the correct application of the sanction that is in accordan
ce with the damage
infringed, concluding that the legal nature of this principle is to regulate the punitive power of
the state preventing sanctions and penalties from going beyond what is rational, however,
unlike other matters for Administrative Law, thi
s principle may become obsolete, since the
administration through its entities with coercive power is limited only to the application of the
law, which means that if the measure adopted as punishment exceeds the act that is sanctioned,
the only way is the
application of the regulation without the possibility of any type of
interpretation.
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Keywords:
Proportionality; Educational system; Infringements; Administrative sanctions.
Resumo
O presente artigo analisa a aplicação do princípio da proporcionalidade na imposição de
sanções administrativas no sistema educativo equatoriano aos funcionários sujeitos aos
procedimentos administrativos sancionatórios previstos na Lei Orgânica de Educaçã
o
Intercultural e no seu Regulamento Geral, a importância deste estudo reside no facto de o nosso
sistema constitucional reconhecer o princípio da proporcionalidade como parte das garantias
do devido processo, que constitui um mandato de otimização em rela
ção à aplicação de sanções
justas e conformes ao facto cometido, o que significa que qualquer sanção excessiva viola o
direito a um processo justo na sua garantia de proporcionalidade, neste contexto, através da
metodologia de investigação qualitativa e da
técnica de recolha documental, Neste contexto,
através da metodologia de investigação qualitativa e da técnica de recolha documental, foi
possível abordar o estudo da proporcionalidade sob diferentes ângulos e conjecturas, onde a
proporcionalidade foi vis
ta como um meio de racionalização que, através da ponderação,
permite a análise do ato praticado face ao dano causado e, por conseguinte, determina a correta
aplicação da sanção que está de acordo com o dano causado, concluindo
-
se que a natureza
jurídica d
este princípio é a de regular o poder punitivo do Estado, impedindo que as sanções e
as penas ultrapassem o racional, No entanto, ao contrário do que acontece noutras áreas do
direito administrativo, este princípio pode tornar
-
se obsoleto, uma vez que a ad
ministração,
através dos seus órgãos coercivos, está limitada apenas à aplicação da lei, o que significa que
se a medida adoptada como sanção exceder o ato sancionado, o único caminho é a aplicação
da lei sem possibilidade de qualquer tipo de interpretação
.
Palavras
-
chave:
Proporcionalidade; Sistema educativo; Infracções; Sanções administrativas.
Introducción
Con la finalidad de analizar el principio de
proporcionalidad
desde el punto de vista
del derecho administrativo sancionador en el ámbito educativo del Ecuatoriano, se ha analizado
esta premisa desde dos ámbitos de aplicación distintos: El primero, parte del cumplimiento del
principio del interés s
uperior de los niños, niñas y adolescentes desde la perspectiva de la
protección de los menores ante actos de violencia de cualquier tipo que afecten su integridad
física, psicológica o sexual, en cumplimiento del deber estatal de garantizar a los menores
el
acceso a espacios libres de violencia donde puedan desarrollarse, donde, el Estado ha
implementado normativa que sanciona este tipo de actos ya sea de manera penal u
administrativa, siendo esta ultima el objeto de la investigación.
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El segundo punto de análisis, tiene que ver con el debido proceso y su aplicación en los
procedimientos administrativos sancionadores en el ámbito educativo, a fin, de examinar a
profundidad la relevancia que tiene el principio de proporcionalidad como par
te del debido
proceso, tomando en cuenta que en el Ecuador, de conformidad con la Ley Orgánica de
Educación Intercultural y su Reglamento General, ha entregado la potestad sancionadora en el
esfera educativa a las Juntas Distritales de Resolución de Confl
ictos, organismos colegiados
que se encuentran dotados de competencia para conocer y resolver sobre conductas que tengan
que ver con presuntos hechos de violencia, física, sexual, psicológica u otros, que prevea la
ley, y que hayan sido cometidos por miemb
ros de la comunidad educativa, que se encuentren
sujetos al mencionado cuerpo normativo.
El presente trabajo analiza el sistema procedimental administrativo aplicable a los
sumarios administrativos en el sistema educativo, en conciencia de que el Estado ecuatoriano
reconoce el interés superior del menor, como regla de obligatorio cumplimiento
en todo ámbito,
por lo cual, se esclarece que este principio, no es otra cosa que la atención prioritaria por parte
de los entes estatales a los niños, niñas y adolescentes, lo que no implica una supeditación o
relegación de otros derechos constitucionale
s que también ocupan su propia dimensión y grado
de relevancia constitucional, como lo es el derecho al debido proceso y los principios inherentes
a este, es decir, los administradores de justicias y aquellos que se han visto investidos de
potestad sancion
adora no están en la obligación de emitir una sanción directa cuando se trata
de conflictos en los cuales la presunta victima es un menor, sin analizar los elementos
probatorios y determinar la responsabilidad del presunto infractor.
Por consiguiente, en lo que atañe a la esfera procesal administrativa educativa, debe
concebirse el respeto a las reglas del debido proceso al tratarse de procedimientos que
determinan derechos y obligaciones, cuya repercusión afectan directamente a sus im
plicados
al atribuírseles responsabilidad legal sobre un acto u omisión, por lo que, particulares ajenos al
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debido proceso y sus principios inherentes no deben ser objeto de análisis de quien se le ha
conferido la capacidad de emitir un dictamen, dado que los elementos subjetivos como las
creencias, posiciones políticas y otros, vician la imparcialidad del proce
dimiento, lo que
también ocurre cuando la sanción o el castigo impuesto sobrepasa el acto o infracción
cometido.
Es necesario, identificar como se aplica el principio de proporcionalidad en la
instauración de los sumarios administrativos por el cometimiento de infracciones muy grabes
por haber caído en conductas de violencia de cualquier tipo, y que conlleva a los fu
ncionarios
públicos bajo dependencia de la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su Reglamento
General, a ser objeto de sanciones administrativas que acarrean la destitución del funcionario,
siendo esta la sanción más grave que puede adoptar la adminis
tración pública, ya que pone fin
a la relación de dependencia que existe entre el infractor y el Ministerio de Educación en su
calidad de empleador.
Metodología
Con la finalidad de analizar a el principio de proporcionalidad en la aplicación de las
sanciones administrativas en la esfera educativa del Ecuador, se optó por una metodología de
investigación cualitativa, que en palabras de Silva (2005), es un modelo de
investigación que
permite estudiar los fenómenos sociales que parten de un supuesto básico, a través de un
conjunto de técnicas de recolección de información y modelos analíticos, que para esta
investigación en particular, permiten profundizar a través de
la técnica de recolección de datos,
en el desarrollo jurisprudencial y normativo del principio de proporcionalidad y su aplicación
en el Derecho Administrativo, visto desde el ámbito educativo en el país.
Con dicha metodología se consiguió abordar el estudio de la proporcionalidad desde
sus diferentes aristas y conjeturas, donde la proporcionalidad ha sido vista como un medio de
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racionalización que a través de la ponderación permite analizar el hecho cometido frente al
daño causado y por consiguiente determinar la aplicación correcta de la sanción que se
encuentre acorde al acto cometido, además, de que este funciona como un limit
ante, en este
contexto, la metodología cualitativa abrió la posibilidad de recopilar criterios de diferentes
autores sobre el principio de proporcionalidad y su relevancia en el ámbito jurídico, a la par
del analizar como este principio se encuentra desarr
ollado en la legislación ecuatoriana en sus
diferentes cuerpos normativos.
Por lo cual, a fin de recopilar trabajos documentales, sentencias y normativa, que traten
sobre el principio de proporcionalidad y su incidencia en la aplicación de sanciones
administrativas a funcionarios que se encuentran supeditados a la Ley Orgánica de
Educación
Intercultural y su Reglamento General en lo que atañe al cometimiento de infracciones muy
grabes, se adoptó como técnica de investigación la recopilación documental, la cual permitió
analizar la línea normativa y jurisprudencial contenida en sen
tencias y registros oficiales en el
Ecuador, donde se ha desarrollado el principio de proporcionalidad como parte del derecho al
debido proceso.
Por lo expresado, se optó por la formulación de objetivos que visibilicen las aristas
alcanzadas a través del método y técnica de investigación elegidos, escogiendo como objetivo
general, el analizar la aplicación del principio de proporcionalidad en la im
posición de
sanciones administrativas a servidores públicos por el cometimiento de infracciones muy
grabes en el sistema educativo ecuatoriano, que se encuentren bajo la Ley Orgánica de
Educación Intercultural y su Reglamento General, a fin de determinar c
ómo se aplica este
principio en la sustanciación de sumarios administrativos, adicionalmente, se formularon los
objetivos específicos que atienden a la problemática planteada respecto al principio de
proporcionalidad y su incidencia:
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•
Estudiar el principio de interés superior de los niños, niñas y adolescentes y su
incidencia en la aplicación de sanciones administrativas en la esfera educativa
ecuatoriana, en correlación con el principio de proporcionalidad.
•
Identificar los principales elementos jurisprudenciales y normativos que giran en
torno al principio de proporcionalidad como parte del derecho constitucional al
debido proceso en el Ecuador.
•
Analizar el principio de proporcionalidad en los procedimientos administrativos en
el sistema educativo nacional.
Con los cuales se pudo desarrollar la problemática planteada desde las diferentes ópticas
a través de los trabajos de otros autores que han desarrollado dogmática sobre el principio de
proporcionalidad, así como de la recopilación de sentencias y normativa
inherente a la
legislación ecuatoriana que abarca dos puntos focales en la presente investigación como lo son:
1) La naturaleza jurídica del principio de proporcionalidad y su incidencia en el Derecho
Administrativo; y, 2) La aplicación del principio de p
roporcionalidad en la imposición de
sanciones a funcionarios públicos que se encuentran supeditados bajo la Ley Orgánica de
Educación Intercultural en el Ecuador.
En este contexto, las presentes líneas tienen por objetivo analizar el principio de
proporcionalidad en los procedimientos disciplinarios en el ámbito educativo, que al tratarse
de una esfera administrativa convierte en objeto de sanciones administrativo
aquellos
funcionarios que se encuentran sujetos bajo la LOEI y su Reglamento General, en palabras de
David Roa (2014), los procedimientos disciplinarios y el principio de proporcionalidad tienen
su relevancia en el limite que presupone este principio a la
potestad coercitiva, por ende la
sanción que se imponga por parte de la administración pública debe responder a la gravedad
del acto cometido y del resultado que este acarrea, por consiguiente, aun cuando este principio
tiene su origen en el Derecho Penal
, no deja de tener relevancia en el Derecho Administrativo,
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al tratarse de procedimientos que independientemente de la materia versan sobre procesos que
determinan derechos y obligaciones.
Resultados
Para el jurista
Javier Barnes (1998), en su obra
“El principio de proporcionalidad”,
dicho principio es conocido también en la jurisprudencia europea como proporcionalidad de
medios, prohibición de excesos, entre otros, en este sentido, de la comparación de ambas
legislaciones, este integra un conjunto
de criterios que interponen un límite normativo a la
aplicación de un castigo, además, el autor analiza que el propio juzgador se encuentra sujeto a
este principio, haciendo referencia a los jueces y tribunales en todos sus ámbitos, haciendo
ahincó, en que
la propia administración estatal también está en la obligación de su
cumplimiento en el marco de sus funciones encontrándose con el deber de interponer limitantes
a la ampliación de la ley.
Robert Alexis (2011), en su obra “Los derechos fundamentales y el principio de
proporcionalidad” para analizar el principio de proporcionalidad, dentro de su análisis
contempla lo que catalogó como tres subprincipios los cuales son: los principios de idone
idad,
necesidad y proporcionalidad, donde los dos primeros constituyen un limitante de optimación
en función a la necesidad y a las posibilidades fácticas que pudieren presentarse, mientras que
la proporcionalidad abarca a los posibles jurídicos, en otras
palabras Robert Alexis, menciona
que para entender el papel de la proporcionalidad como un freno legal debe entenderse el
contexto en el cual se utiliza, es decir, las circunstancias en función del resultado jurídico y
mecanismo de aplicación.
Cabe indicar que el principio de proporcionalidad puede ser entendido desde diferentes
aristas en tal sentido Claudio Martín Viale (2007), en su obra “El principio de
proporcionalidad” analiza este desde la óptica de la regularización del poder, donde la
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necesidad de su aplicación juega un papel fundamental, para esto, analiza desde el ámbito penal
la aplicación de la prisión preventiva, la necesidad de la aplicación de esta medida en aquellos
casos en los cuales las propias circunstancias impiden el adopt
ar una acción diferente, por
consiguiente, la proporcionalidad actúa como un mecanismo de alternación en el cual el
juzgador emite un veredicto en función de las circunstancias y de la gravedad de las mismas,
optando de este modo por la medida que se acopl
e a las circunstancias para lo cual se requiere
un parámetro de valoración
En lo que corresponde al derecho administrativo sancionador el principio de
proporcionalidad o racionalidad, es un verificador de costo y beneficio de la medida adoptada,
en palabras de Untiveros (2009), consiste en la ponderación entre el daño causado y e
l resultado
a fin de garantizar la racionalidad de la decisión adoptada en función del acto cometido, por
consiguiente, menciona que la razonabilidad radica en los aspectos que justifica la decisión
adoptada, por consiguiente, debe entenderse que toda sanc
ión que se aplique no debe desbordar
de lo racional en atención al daño cometido.
1
.1. El interés superior de los niños, niñas y adolescentes y su incidencia en la
aplicación de sanciones administrativas en la esfera educativa ecuatoriana.
A fin de profundizar en los procesos administrativos sancionadores y sumariales en la
esfera educativa, hay que partir desde principios del interés superior de los niños, niñas y
adolescentes, como primera premisa de análisis, donde de conformidad con el a
rtículo 44 de la
Constitución de la República del Ecuador, el Estado además de velar por los intereses de los
menores, es el encargado de la rectoría del sistema educativo estatal a través de la autoridad
educativa nacional (Ministerio de Educación), siend
o esta una entidad desconcentrada a nivel
administrativo y por procesos, de acuerdo con su Estatuto Orgánico por Procesos del Ministerio
de Educación, institución que se ha adoptado la política de cero tolerancia ante los presuntos
hechos de violencia de c
ualquier índole contra los menores de edad, en vista, de que al ser
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el
sistema educativo ecuatoriano el principal frente de desarrollo integral y cognitivo de los
niños, niñas y adolescentes, es obligación del Estado, el precautelar que los espacios en los que
se forman a las nuevas generaciones se encuentren libres de vi
olencia.
En este contexto, con el objetivo de regular el Sistema Nacional de Educación media,
el pleno de la Asamblea Nacional, promulgo la Ley Orgánica de Educación Intercultural (en
adelante LOEI), la cual entró en vigencia con el Registro Oficial Suplemento 417
de 31 de
marzo de 2011, en esta ley en su primer momento se desarrolló el sistema procesal
administrativo sancionador y sumarial, para los miembros de la comunidad educativa que
incurrieren en las faltas previstas en dicho cuerpo legal, pero que, con la im
plementación del
Registro Oficial Suplemento 254 de 22 de febrero de 2023, entró en vigencia el Reglamento
General a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, (en adelante RGLOEI), se trasladó lo
concerniente a las reglas del debido proceso, mantenido el
catálogo de sanciones e infracciones
en la LOEI.
Los citados cuerpos normativos, han permitido que el Ministerio de Educación a través
de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos, organismos con potestad sancionadora
en la esfera del Derecho Administrativo Educativo, de conformidad con la ley
interpongan
sanciones administrativas a quienes hayan incurrido en las prohibiciones contempladas en la
Ley Orgánica de Educación Intercultural; con dicha normativa, se ha conseguido castigar las
conductas que tengan incidencia negativa en el desarrollo, i
ntegridad y bienestar de los niños,
niñas y adolescentes. No obstante, cabe indicar, que para los docentes del sistema público en
específico, las sanciones que contempla la LOEI por incurrir en las faltas previstas en dicho
cuerpo normativo son: destitució
n o multas pecuniarias que van desde la suspensión de sus
actividades sin remuneración hasta multas netamente monetarias, siendo la sanción más grave
y dañosas la destitución de los funcionarios del magisterio, medida que se adopta para quienes
han incurri
do en actos de violencia de cualquier índole.
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1
.2. Desproporcionalidad de las sanciones en los procedimientos administrativos
en la esfera educativa.
En la esfera del Derecho Penal a diferencia del ámbito administrativo se juzga aquellas
conductas típicas y antijuridicas que se consagran en delitos e infracciones de este tipo,
previstos en el Código Orgánico Integral Penal (COIP), y cuyas conductas son
castigas en
atención a la proporcionalidad del acto y el resultado, en función del catálogo abierto de la
imposición de las penas el cual faculta al juzgador a valorar el hecho cometido en función de
los atenuantes, agravantes y medios probatorios que perm
iten determinar la imposición
del
rango de aplicación del castigo, mismo que a discrecionalidad del juzgador puede ser el mínimo
u el máximo de conformidad con la ley.
Por su parte, el principio de proporcionalidad es parte del derecho al debido proceso y
constituye un limitante que regula la aplicación del poder estatal sancionador, en función de la
conducta u acto cometido por el administrado, lo que también aplica par
a el derecho
administrativo, entonces ¿Que sucede cuando la sanción no es proporcional al acto cometido?
En este contexto, en la esfera administrativa, la ausencia de mecanismos que regulen la
evaluación de la conducta realizada en función de la sanción, v
iolentan el principio de
proporcionalidad, específicamente en materia educativa, la Ley Orgánica de Educación
Intercultural
únicamente prevé las sanciones a conductas prohibidas, sin valorar la gravedad
del acto y sin posibilidad de que el ente administra
tivo sancionador pueda interponer una
sanción diferente o menos gravosa a una conducta cuyo resultado no produzca las mismas
consecuencias, pero que, de conformidad con la ley debe ser sancionado con la misma
severidad aun cuando el resultado sea menos gra
voso.
Entonces, para el Derecho Administrativo Educativo no existe herramientas de
valoración en función a la proporcionalidad del hecho y del resultado en este ámbito el
legislador se limitó a disponer una sanción en función del cometimiento de una conducta
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prohibida por la normativa sin prever otro aspecto, lo que implica que por ejemplo, quien haya
golpeado a un menor con una botella en su mano, como lo es el caso objeto de análisis de la
acción de protección signada con el número 17284
-
2024
-
00464, reciba l
a misma sanción, que
alguien que incurrió en un presunto hecho de connotación sexual como una violación, donde
en ambos casos el castigo es la destitución del
funcionario al encasillarse en presuntos hechos
de violencia, ya sea esta física, sexual o psicol
ógica.
Oviedo Revello (2024). menciona que las autoridades administrativas pueden tener
cierta libertad a la hora de tomar decisiones, pero esto solo ocurre cuando la ley no proporciona
reglas claras lo que la vuelve sujeto de análisis e interpretación, obligando
a la administración
a tomar una decisión concreta sobre un particular que no se encuentra regulado, lo que no pasa
en el sistema jurídico educativo, en vista de que la Ley Orgánica de Educación Intercultural
(LOEI), en lo que respecta a la imposición de s
anciones por el cometimiento de infracciones
muy graves no ha dejado espacio para interpretación en lo que tiene que ver al cometimiento
de actos de violencia.
Si bien es cierto, la ausencia de una valoración en base a las circunstancias agravante y
atenuantes en la esfera administrativa educativa tiende a trasgredir el principio de
proporcionalidad, las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos, no pueden h
acer una
interpretación extensiva de la normativa y valorar el acto cometido en función del resultado en
virtud de que la LOEI y su Reglamento General, no les otorga esta potestad dentro de sus
competencias, en especial, en lo que respecta al cometimiento
de faltas muy graves. Por
consiguiente, cualquier intento de interpretación u aplicación errónea de la ley contraviene los
principios de seguridad juridica y legalidad, además de las obligaciones legales de las y los
funcionarios públicos de acatar y cumpl
ir la constitución y las leyes, así como él realizar las
actividades inherentes a sus propios cargos de conformidad con el artículo 226 de la
Constitución de la República del Ecuador y 22 letra a de la Ley Orgánica de Servició Publico,
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por lo cual, las Juntas Distritales, están en la obligación constitucional de aplicar y cumplir lo
que dispone la Constitución y los demás cuerpos normativos, al tenor literario.
1
.3. Análisis de la sentencia 376
-
20
-
JP/21 de la Corte Constitucional del Ecuador
Caso Nro.376
-
20
-
JP.
La proporcionalidad en las sanciones administrativas, al formar parte del derecho al
debido proceso han sido objeto de análisis no solo de juristas como se ha visto en líneas
anteriores, sino, también de la Corte Constitucional del Ecuador, organismo encar
gado del
control constitucional en el país de acuerdo con la Carta Magna, por lo cual, es necesario
analizar la sentencia constitucional 376
-
20
-
JP/21 de 21de diciembre de 2021, en la cual esta
Corte, analiza la supuesta vulneración de derechos, entre ellos
el debido proceso en la garantía
de la proporcionalidad, mediante la cual, la Corte Constitucionalidad establece responsabilidad
para el Ministerio de Educación por haber destituido a un docente el cual fue acusado
presuntamente de haber cometido acoso se
xual.
La Corte Constitucional del Ecuador, dentro de la mentada sentencia, realizó un análisis
sobre la resolución de conflictos en el ámbito educativo, citando a la UNESCO, donde
menciona, que la Resolución de Conflictos puede fortalecer o debilitar a una comun
idad
educativa, donde el uso de mecanismos disciplinarios autoritarios aísla a la comunidad,
fomenta el miedo, el aislamiento y profundiza en la vulnerabilidad; si bien es cierto, en el caso
que nos atañe, la Constitución del Ecuador (2008), en su artículo
347 menciona que una de las
obligaciones de Estado es erradicar toda forma de violencia en el sistema educativo
salvaguardando la integridad física, sexual y psicológico de los menores, no obstante, esto no
quiere decir que los demás derechos constitucio
nales ante este tipo de casaos pierdan fuerza
juridica o se sobrepongan unos a otros, por ende, el derecho a la defensa y al debido proceso
en todas sus garantías poseen la misma constitucional para todos, esto en atención al derecho
a la igualdad.
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En lo que respecta al derecho al debido proceso, la Corte considera que, que el sumario
administrativo debió respetar la garantía del debido proceso, donde se incluye el derecho a la
defensa, determinando en su párrafos 106 a 108, el proceso sumarial contr
a el docente, donde
se menciona los elementos que han sido tomado en consideración para la toma de decisiones
por el órgano colegiado que decidió sobre la destitución del docente, haciendo hincapié, como
se negó la prueba solicitada por el sumariado, al ta
chársela como improcedente, hecho que
violenta el debido proceso, el acceso a la prueba y el principio de contradicción.
En este mismo contexto, la Corte Constitucional del Ecuador (2021) en el párrafo 115
de la sentencia en análisis, menciona que la garantía de recibir sanciones proporcionales obliga
a quienes tienen la competencia para establecer una sanción “(…) apreciar
el daño causado por
el hecho, que está vinculado al derecho afectado, la sanción a imponer y a las circunstancias
del supuesto infractor”. En este contexto, el administrado en el proceso ha señalado que se
pudo tomar sanción diferente a la destitución, que
termina con su carrera profesional en el
magisterio público, para lo cual menciona que se pudo adoptar medidas como la suspensión de
funciones.
En consecuencia, la proporcionalidad del hecho y la sanción debe analizarse desde el
daño causado y los efectos que este tiene en la víctima, sin dejar de lado, cuáles son las
consecuencias que la imposición de una u otra sanción tienen en el infractor, p
ara lo cual, la
Corte menciona que para realizar este análisis, debe tenerse en cuenta que a mayor daño,
corresponde una sanción mayor, como ejemplo podemos analizar, que no surte los mismos
efectos alzar la voz en clase para que los alumnos presten atenci
ón si se encuentran jugando,
que lanzarles un objeto para llamar la misma, son dos acciones completamente diferentes, y
cuyos resultados son distintos, pero que al encasillarse en conductas de presunta violencia
considerados como infracciones muy graves, t
ienen el mismo resultado, la destitución del
docente; en este contexto, volviendo al análisis de la sentencia 376
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JP/21, la Corte considera
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que la sanción de destitución aplicada, en consideración de los hechos y del daño
presuntamente provocado no es proporcional.
Como se ha analizado, al momento de imponer una sanción o una pena es menester del
juzgador determinar cuál ha sido el resultado de la conducta cometida, a fin de esclarecer si sus
efectos han producido un daño y si este es reversible o no. La Corte Consti
tucional Ecuatoriana,
ha profundizado en este contexto, que la desproporcionalidad de la sanción surge, al momento
en que se aprecia que no se han producido consecuencias dañosas a nivel físico u emocional a
la presunta víctima, no obstante, la sanción imp
uesta, ha tenido repercusiones en el presunto
infractor, afectando su vida laboral y social; cabe mencionar, que esto no quiere decir que no
se debe castigar las acciones cometidas, sino, que debe buscarse medidas menos gravosas y
que vayan en función del
acto cometido a fin que no se violente la garantía de proporcionalidad
al momento de emitir un dictamen.
Discusión
El debido proceso puedo ser entendido como un conjunto de formalidades sustanciales
que deben estar presentes en procedimientos de cualquier orden donde se determinen derechos
y obligaciones, por su parte, Ramírez (2005), en su artículo titulado “El debido
proceso”,
menciona que: “(…) es un derecho fundamental contentivo de principios y garantías que son
indispensables de observar en diversos procedimientos para que se obtenga una solución
sustancialmente justa (…)”. En la esfera juridica ecuatoriana la Con
stitución de la República,
reconoce este derecho en su artículo 76, donde también, en su numeral 6 se contempla el
principio de proporcionalidad como parte sustancial de este derecho.
En lo que respecta al principio de proporcionalidad Martínez, Zúñiga y otros (2012),
mencionan que este principio “(…) conlleva la idea de que la intervención pública debe ser
excepcional, lo que también implica un especial cuidado en cuanto a su intensida
d y a su
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impacto respecto del individuo.”., es decir, las sanciones que emanen de la potestad estatal
deben encontrarse acorde a la conducta realizada, en palabras de los citados autores, este
principio puede ser visto como un instrumento para regular la relación e
ntre los individuos y
el poder público; en este contexto, la proporcionalidad constituye un equilibrio entre el poder
estatal sancionador y los ciudadanos, en otras palabras, a tal conducta tal sanción, siempre y
cuando esta no sea desproporcional al acto
cometido.
En los procedimientos administrativos, se sobre entendería que el principio de
proporcionalidad ha sido reconocido por el legislador al momento de desarrollar el catálogo de
sanciones aplicables a infracciones o conductas prohibidas por la administración p
ública, no
obstante, esto no ocurre, al no existir una valoración objetiva del acto cometido versus el
resultado, lo que provoca que se distorsione el principio de proporcionalidad, cuando el acto
cometido no haya tenido un resultado severamente gravoso y
sus consecuencias puedan ser
reversibles para la víctima o en esta caso para la administración, es decir, la sanción no debería
ser la misma que para quien ha cometido el mismo acto pero cuyo resultado ha tenido un efecto
completamente dañoso e irreversib
le, no obstante, parece la administración no tener la
posibilidad de realizar una valoración objetiva del acto cometido versus el resultado, para
imponer una sanción diferente donde los efectos sean menos severos para el administrado, un
ejemplo de esto,
son los sumarios administrativos incoados contra docentes del magisterio
público que han cometido presuntos hechos de violencia, los cuales son única y exclusivamente
sancionados con la destitución del funcionario sin posibilidad de que exista otra sanción
.
El artículo 131 de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (2024), determina que se
consideran infracciones en el ámbito educativo aquellas acciones, omisiones y prohibiciones
tipificadas en este cuerpo normativo, en este contexto, el artículo 132.2. le
tra e, del citado
cuerpo normativo, determina que constituye una falta muy grave, el incurrir en actos de
violencia de cualquier tipo, sea esta física, psicología o sexual, asimismo, el artículo 133 letra
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c, de la norma ibidem, determina que la o el funcionario público que incurra en este tipo de
actos será sancionado con la destitución directa de su cargo.
Para analizar la incidencia del principio de proporcionalidad en la aplicación de
sanciones administrativas a funcionarios que hayan incurrido en actos de violencia, en el
sistema educativo debe tenerse en cuenta primero la política de cero tolerancia que
se maneja
actualmente ante este tipo de hechos, dado que la administración pública en este tipo de
procesos administrativos, actúa bajo un parámetro de presunción, es decir, la administración
(Ministerio de Educación) no posee la certeza de que se haya com
etido la falta muy grave, esto
no quiere decir que no existan casos en los cuales la administración goce de certeza al momento
de emitir la sanción, pero en su mayoría, al tratarse de hechos de violencia que se producen en
la clandestinidad se actúa bajo l
a presunción, contando única y exclusivamente con el
testimonio de la presunta víctima en el mejor de los casos.
Entonces, cabe preguntarse ¿La administración ha valorado los elementos necesarios al
momento de imponer una sanción como la destitución de un servidor público?, bajo la premisa
de como el administrado puede probar su inocencia en el término de 5 días, tie
mpo que las
Juntas Distritales de Resolución de Conflictos otorgan al administrado para presentar su escrito
de prueba que demuestre que no ha cometido lo incoado, aun cuando para la propia justifica
penal le lleva años el recabar elementos probatorios que
puedan determinar la responsabilidad
o no, de un procesado, para la administración pública le toma únicamente veinte días el obtener
todos los elementos que se consideran necesarios para decidir sobre la responsabilidad de una
persona a la cual la presunt
a víctima (menor de edad) le ha atribuido un ilícito.
En este sentido a diferencia de la justifica penal que cuenta con tiempos adecuados para
determinar la responsabilidad de una persona y con un catálogo penas y delitos que permite al
juez en función de los elementos probatorios, agravantes y atenuantes, im
poner una condena
que se encuentre acorde al ilícito cometido, para la esfera administrativa esto no ocurre, no
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existe una valoración objetiva del hecho cometido, no porque la administración (Ministerio de
Educación) no lo quiera, sino, porque la norma no lo permite, ya que a diferencia del Código
Orgánico Integral Penal que faculta al juzgador a optar entre uno u
otro rango impositivo, en
el sistema administrativo educativo no existe esta posibilidad, lo que representa una distorsión
al principio de proporcionalidad como ya se ha mencionado en líneas anteriores, en vista de
que la Ley Orgánica de Educación Intercul
tural en lo que atañe a las faltas muy grabes
cometidas por hechos de violencia, contempla como única sanción la destitución del infractor,
en este contexto, aun cuando a diferencia del Derecho Penal que juzga delitos los cuales son
sancionados con penas p
rivativas de libertad, mientras que el Derecho Administrativo, conoce
infracciones e impone sanciones que bajo ningún concepto implican la privación de la libertad
del infractor, ambos tienen repercusiones en el proyecto de vida de la persona objeto del in
justo
penal o de la sanción administrativa.
Conc
l
usión
Una vez se analizado las consideraciones jurídicas y dogmáticas de diferentes autores
mediante el método de investigación cualitativo en aplicación de la técnica de recopilación
documental, que permitió recabar información sobre
la aplicación del principio de
proporcionalidad en la imposición de sanciones administrativas a servidores públicos por el
cometimiento de infracciones muy grabes en el sistema educativo ecuatoriano, se concluye:
La proporcionalidad es un mecanismo que busca regular el poder punitivo del Estado,
en función de que las penas y sanciones interpuestas sean acordes al delito o la infracción
cometida, para lo cual, la valoración del acto y resultado juegan un papel impor
tante a la hora
de tomar una decisión; el Principio de proporcionalidad, en la esfera administrativa en general,
nace en conjunto con el derecho al debido proceso; a diferencia de los procedimientos
ordinarios donde se tratan conflictos entre particulares,
en este ámbito, la disputa nace entre el
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Estado y el administrado, por cuanto le corresponde a la administración el probar lo incoado
mientras cumple con los principios de imparcialidad, legalidad, seguridad juridica y otros que
la ley reconoce para los procedimientos de cualquier orden donde se
disputen derechos y
obligaciones.
En la esfera administrativa educativa, los sumarios administrativos y procedimientos
sancionadores incoados contra docentes y miembros de la comunidad educativa que se
encuentra sujetos a la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) y su Reglamento
Ge
neral, de conformidad con la Constitución al tratarse de procedimientos que resuelven
derechos y obligaciones están sujetos a las reglas del debido proceso, en este contexto, el
Código Orgánico Administrativo, norma complementaria a los citados cuerpos no
rmativos,
dispone que en los procedimientos iniciados por la Administración Pública, el Estado es el
encargado de probar lo imputado, por cuanto, la carga probatoria le corresponde.
No obstante, el tiempo que posee la administración pública para la resolución del
procedimiento previo a la caducidad de la potestad sancionadora es sumamente corto, en
comparación al que poseen lo jueces ordinarios o incluso la Fiscalía General del Estado
para
encontrar elementos facticos que determinen la responsabilidad penal del procesado; en el
sistema administrativo educativo, el procedimiento es escueto, tanto así, que de la revisión de
la normativa en lo que atañe al debido proceso, no se concibe la
etapa probatoria, lo que genera
confusión en el administrado al momento de ejercer su derecho a la defensa, dado que la
administración pública, trata de abarcar la mayor cantidad de actos procesales en el menor
tiempo posible, de una u otra manera, esto
afecta a la seguridad juridica, y al derecho a la
defensa al tomarse decisiones sin contar con el tiempo y los elementos necesarios.
Cabe indicar, que la LOEI, a diferencia del Código Orgánico Integral Penal, sanciona
la presunción del cometimiento de una infracción, bajo el criterio de que el administrado ha
cometido el acto esgrimido, pero sin contar con la seguridad y los elementos
que corroboren
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el hecho, hay que recordar, que como parte de las garantías del debido proceso, también se
reconoce la presunción de inocencia, lo que llama la atención del como la administración a
través de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos, pueden imput
ar contra el
administrado el haber cometido conductas de presunta violencia de todo tipo contra menores
de edad, sin poseer los elementos necesarios que corroboren lo afirmado, teniendo en cuenta,
que los presuntos hechos violencia, por lo general se dan e
n la clandestinidad, por lo que
únicamente las Juntas poseen el testimonio de la víctima, el cual puede o no ser cierto, llevando
a que la administración en cumplimiento de la política de cero tolerancia, tome una decisión
sin contar con elementos de convi
cción necesarios, bajo los principios de seguridad jurídica y
confianza legítima de la administración pública, que presupone que todos los actos tomados
por un poder estatal han sido empleados bajo los criterios de certeza y previsibilidad,
Adicionalmente, la imposición de sanciones administrativas en la esfera educativa por
el cometimiento de infracciones relacionadas a presuntos hechos de violencia no cumple con
el principio de proporcionalidad, dado que no se valora el hecho cometido en fu
nción del
resulto y las consecuencias del mismo, esto ocurre porque la administración se limita al
cumplimiento de la normativa de conformidad con la ley, donde únicamente existe una sanción
para este tipo de actos, la cual es la destitución del funcionari
o, sin la posibilidad de interponer
una sanción diferente en función a los actos cometidos y a los elementos aportados, en este
sentido cabe señalar que:
•
El principio de proporcionalidad regula el sistema o poder punitivo del Estado, en
función del acto cometido en contraposición del resultado, lo que garantiza que se
juzgue el resultado del hecho cometido y se precautele los medios necesarios para
la propi
a reparación integral de la víctima, y que no exista desproporcionalidad en
la sanción la pena impuesta.
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•
A diferencia de lo que ocurre en el Derecho Penal, en el ámbito administrativo, no
existe libertad de valoración por parte del ente que impone la sanción, es decir, no
se permite un análisis a la normativa en función de los hechos, dado que el Derecho
Admi
nistrativo se limita a su aplicación literaria, por ende, al no existir otra sanción
a una conducta cometida, es menester de la administración el aplicar la ley aun si
su resultado es desproporcional del acto cometido, lo que puede evidenciarse de
mejor ma
nera en el catálogo de infracciones muy graves previsto en la Ley Orgánica
de Educación Intercultural, donde ante el cometimiento de cualquier tipo de acto
que sea catalogo como violencia, la sanción directa es la destitución del servidor
público sin que e
xista otra forma de sancionar al infractor.
•
La Corte Constitucional del Ecuador, en su sentencia
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diciembre de 2021al analizar el derecho al debido proceso en la garantía de la
proporcionalidad ha determinado que, para analizar este principio, debe tenerse en
cuenta el resultado del acto cometido, ya que en función a su consecuenci
a la
sanción a imponerse deberá ser igual o menos gravosa, para el infractor.
•
El legislador en el ámbito Educativo Ecuatoriano, ha incorporado en la Ley
Organiza de Educación Intercultural y su Reglamento General, el catálogo de
sanciones e infracciones y el proceso administrativo a seguir para sancionar a los
funcionarios públicos
sujetos a esta ley y que hayan incurrido en una de las
conductos prohibidas por este ordenamiento jurídico, para lo cual, el Estado, le ha
entregado esta potestad sancionadora a las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos, las cuales se encuentran l
imitadas a la aplicación literaria de la
normativa, por cuanto, no cuenta con la potestad de imponer una sanción diferente
a las previstas en la ley.
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