Código Científico Revista de Investigación/ V.5/ N. E3/ www.revistacodigocientifico.itslosandes.net
ISSN: 2806-5697
Vol. 5 – Núm. E3 / 2024
pág. 1022
Impacto de la Sentencia No. 2006-18-EP/24 en la Estabilidad
Laboral de los Funcionarios Públicos en Ecuador: Un Análisis de
los Efectos en los Nombramientos Provisionales y Contratos
Ocasionales
Impact of Ruling No. 2006-18-EP/24 on the Labor Stability of Public
Officials in Ecuador: An Analysis of the Effects on Provisional
Appointments and Occasional Contracts
Impacto da sentença nº 2006-18-EP/24 na estabilidade de emprego dos
funcionários públicos no Equador: uma análise dos efeitos sobre
nomeações provisórias e contratos ocasionais
Solis-Miranda, Diego Fernando
Consejo de la Judicatura
diegosolis78@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0005-1353-4268
Guapi-Obando, Guillermo Julio
Consejo de la Judicatura
guillogo.25@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0007-6285-174X
Aluisa-Armas, Nathaly Andrea
Consejo de la Judicatura
naaa9102@gmail.com
https://orcid.org/0009-0005-4478-0250
Molina-Noguera, Tamara Cristina
Investigadora Independiente
tamy.cmn@gmail.com
https://orcid.org/0009-0009-8853-2944
DOI / URL: https://doi.org/10.55813/gaea/ccri/v5/nE3/362
Como citar:
Solis-Miranda, D. F., Guapi-Obando, G. J., Aluisa-Armas, N. A., & Molina-Noguera, T. C.
(2024). Impacto de la Sentencia No. 2006-18-EP/24 en la Estabilidad Laboral de los
Funcionarios Públicos en Ecuador: Un Análisis de los Efectos en los Nombramientos
Provisionales y Contratos Ocasionales. Código Científico Revista De Investigación, 5(E3),
1022–1044.
Recibido: 01/03/2024 Aceptado: 22/03/2024 Publicado: 30/04/2024
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Volumen 5, Número Especial 3, 2024
Resumen
En este artículo, exploraremos el impacto de la Sentencia No. 2006-18-EP/24 en la estabilidad
laboral de funcionarios públicos en Ecuador. Bajo el título "Un Análisis de los Efectos en los
Nombramientos Provisionales y Contratos Ocasionales", se examina cómo afecta esta decisión
judicial la protección laboral, especialmente en nombramientos provisionales y contratos
ocasionales. La ratificación de la protección laboral reforzada para mujeres embarazadas con
nombramientos provisionales asegura la igualdad de derechos laborales, evitando despidos
injustos o discriminación. Aunque la regla general establece que los conflictos laborales entre
el Estado y sus servidores deben ser conocidos por la jurisdicción contencioso-administrativa,
excepciones permiten mayor flexibilidad para abordar situaciones específicas de injusticia o
discriminación, lo que podría reducir demandas por acciones de protección. La sentencia
legitima las acciones de protección como mecanismo para salvaguardar derechos
fundamentales, fortaleciendo el sistema judicial. Sin embargo, es crucial evitar que este
precedente justifique desvinculaciones injustas o abusos de empleadores públicos. La decisión
judicial tiene un impacto significativo en la protección de derechos laborales de mujeres
embarazadas, la administración de justicia laboral y la prevención de abusos institucionales.
Palabras clave: Administrativa, contratos, desvinculación, estabilidad, jurisdicción,
protección, provisionales.
Abstract
In this article, we will explore the impact of Ruling No. 2006-18-EP/24 on the labor stability
of civil servants in Ecuador. Under the title “An Analysis of the Effects on Provisional
Appointments and Occasional Contracts”, we examine how this judicial decision affects labor
protection, especially in provisional appointments and occasional contracts. The ratification of
the reinforced labor protection for pregnant women with provisional appointments ensures
equal labor rights, avoiding unfair dismissals or discrimination. Although the general rule
establishes that labor disputes between the State and its employees must be heard by the
contentious-administrative jurisdiction, exceptions allow greater flexibility to address specific
situations of injustice or discrimination, which could reduce claims for protection actions. The
ruling legitimizes protection actions as a mechanism to safeguard fundamental rights,
strengthening the judicial system. However, it is crucial to prevent this precedent from
justifying unfair dismissals or abuses by public employers. The judicial decision has a
significant impact on the protection of labor rights of pregnant women, the administration of
labor justice and the prevention of institutional abuses.
Keywords: Administrative, contracts, termination, stability, jurisdiction, protection, interim,
provisional.
Resumo
Neste artigo, exploraremos o impacto da Sentença nº 2006-18-EP/24 sobre a estabilidade no
emprego de funcionários públicos no Equador. Sob o título “Análise dos efeitos sobre as
nomeações provisórias e os contratos ocasionais”, examinaremos como essa decisão judicial
afeta a proteção trabalhista, especialmente nas nomeações provisórias e nos contratos
ocasionais. A ratificação da proteção trabalhista reforçada para mulheres grávidas com
nomeações provisórias garante a igualdade de direitos trabalhistas, evitando demissões sem
justa causa ou discriminação. Embora a regra geral estabeleça que as disputas trabalhistas entre
o Estado e seus funcionários públicos devam ser julgadas pela jurisdição contencioso-
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administrativa, as exceções permitem maior flexibilidade para tratar de situações específicas
de injustiça ou discriminação, o que poderia reduzir os pedidos de ações de proteção. A decisão
legitima as ações de proteção como um mecanismo para salvaguardar os direitos fundamentais,
fortalecendo o sistema judicial. Entretanto, é fundamental evitar que esse precedente justifique
demissões injustas ou abusos por parte de empregadores públicos. A decisão judicial tem um
impacto significativo na proteção dos direitos trabalhistas das mulheres grávidas, na
administração da justiça do trabalho e na prevenção de abusos institucionais.
Palavras-chave: Administrativo, contratos, demissão, estabilidade, jurisdição, proteção,
interino, provisório.
Introducción
La protección de los derechos laborales de las mujeres embarazadas y en periodo de
maternidad es un tema crucial en cualquier sociedad comprometida con la equidad y la justicia.
En este contexto, el presente análisis se centra en una decisión judicial de relevancia, donde la
Corte aceptó una acción extraordinaria de protección contra una sentencia de apelación que
ignoró la alegación principal de la accionante. Este caso particular involucra la vulneración del
derecho fundamental a la protección laboral reforzada de una mujer embarazada, cuyo
nombramiento provisional fue terminado durante su embarazo por una institución pública.
La protección de los derechos laborales de las mujeres embarazadas y en periodo de
maternidad es un tema crucial en cualquier sociedad comprometida con la equidad y la justicia.
En este análisis, nos adentramos en una decisión judicial de gran relevancia, donde la Corte
aceptó una acción extraordinaria de protección contra una sentencia de apelación que ignoró la
alegación principal de la accionante. Sin embargo, lo más destacado de este caso es la
determinación de la Corte respecto a la jurisdicción competente para resolver este conflicto
laboral.
La Corte establece que, por norma general, los conflictos laborales entre el Estado y sus
servidores públicos deben ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
No obstante, se reconocen excepciones a esta regla, como cuando el caso compromete
notoriamente o gravemente la dignidad o autonomía del servidor, como en casos de
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discriminación evidente, o en situaciones excepcionalísimas que requieran una respuesta
urgente.
En este caso específico, la excepción se aplica de manera contundente, dado que se trata
de una servidora pública con nombramiento provisional que fue desvinculada de una
institución pública estando embarazada. Por consiguiente, la Corte determina que la vía
constitucional es el camino adecuado para abordar esta situación, subrayando así la importancia
de proteger los derechos fundamentales de los trabajadores, especialmente en circunstancias
tan delicadas como lo es el embarazo. Este análisis profundizará en esta decisión judicial y su
impacto en la protección de los derechos laborales de las mujeres en situaciones similares.
La acción de protección
Según Couture (2002), se entiende como el derecho inherente de todo individuo de
recurrir a los tribunales con el propósito de plantear una queja en aras de obtener la satisfacción
de una demanda. Desde la perspectiva del individuo, este acto simboliza la defensa de sus
intereses, mientras que para la colectividad implica el cumplimiento cabal de las garantías
judiciales de paz, seguridad y libertad consagradas en la Carta Constitucional.
La aplicación de esta medida contribuye a la resolución de conflictos, ya que posibilita
a una persona activar un mecanismo destinado a abordar la acusación de una conducta ilegal
que menoscaba, perturba o priva a un sujeto del ejercicio legítimo de un derecho constitucional.
Además, es imperativo que el demandante tenga un interés personal específico que esté
actualmente en juego, a fin de garantizar que la restauración del derecho sea factible y efectiva.
En el artículo 88 de la Constitución de la República del Ecuador se establece que la
acción de protección tiene como objetivo salvaguardar de manera directa y eficaz los derechos
reconocidos en la Constitución. Se ejerce en casos de vulneración de derechos constitucionales
por parte de autoridades públicas no judiciales, así como en contra de políticas públicas que
conlleven la privación del disfrute o ejercicio de los derechos constitucionales. También se
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aplica cuando la violación emana de un individuo particular y resulta en daño grave, prestación
inadecuada de servicios públicos, actuación por delegación o concesión, o cuando la persona
afectada se halla en situación de subordinación, indefensión o discriminación.
En Ecuador, como Estado constitucional, se garantizan los derechos fundamentales de
las personas, los grupos sociales y del medio ambiente. La Corte Constitucional desempeña un
papel crucial en la protección de todos los derechos humanos, asegurando su efectiva
aplicación y vigencia. Esto se debe a que, sin una protección efectiva de los derechos humanos,
no puede existir una democracia genuina ni una constitucionalidad moderna.
A menudo, se ha asociado los derechos fundamentales únicamente con los derechos
civiles y políticos, pero con el tiempo se ha ampliado esta perspectiva para incluir también los
derechos económicos, sociales y culturales. Sin embargo, el Estado abarca una variedad de
derechos que deben ser salvaguardados por los jueces constitucionales.
Según Ferrajoli (2004), los derechos fundamentales son aquellos que corresponden
universalmente a todos los seres humanos en tanto que individuos con capacidad legal. Esto
incluye tanto expectativas positivas (de prestaciones) como negativas (de no sufrir perjuicios)
conferidas a un individuo por una norma jurídica.
Los derechos fundamentales se consideran esenciales para el desarrollo de la
personalidad humana, por lo que su tipificación en la normativa constitucional no es tan
relevante como el reconocimiento de su carácter inalienable, inviolable e imprescriptible.
El Estado no solo protege a los ciudadanos de la autoridad y las políticas públicas que
no respetan sus derechos, sino también de los abusos de particulares, personas jurídicas y
naturales (Fierro, 2017). Estos últimos pueden hacer uso de su poderío económico, social y
político para cometer abusos contra los derechos de los individuos.
Los Derechos Fundamentales comprenden un conjunto de derechos inherentes a la
persona en virtud de su dignidad humana. Es importante distinguir que al referirnos a estos
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derechos, no nos limitamos a los derechos constitucionales, sino que englobamos aquellos
reconocidos de manera explícita o implícita por la Constitución.
Según Cevallos Zambrano (2009), todos los seres humanos poseen derechos incluso
antes de nacer, si bien no todos tienen el mismo valor. Algunos son considerados de mayor
importancia y esenciales para el pleno desarrollo de la dignidad humana, y a estos los
denominamos derechos fundamentales.
La existencia de derechos fundamentales no implica una lista definitiva de derechos sin
ningún tipo de control en su reconocimiento (Morales,2010). Más bien, se refiere a los
derechos esenciales para el desarrollo completo de la dignidad humana.
El reconocimiento, ejercicio y protección de estos derechos busca satisfacer una serie
de necesidades consideradas fundamentales para una vida digna. Junto con los derechos
humanos, también existen deberes y obligaciones fundamentales relacionadas con ellos, lo que
significa que cada derecho conlleva un deber correspondiente.
Ahora bien, la Acción de Protección, de acuerdo con la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, sigue un procedimiento establecido en el Artículo
58 y siguientes de dicha ley. Este artículo establece que la acción extraordinaria de protección
tiene como objetivo salvaguardar los derechos constitucionales y el debido proceso en
sentencias, autos definitivos y resoluciones con fuerza de sentencia, en los cuales se hayan
violado derechos reconocidos en la Constitución.
En cuanto a la admisión del recurso, el Artículo 62, en sus numerales 1, 2, 3 y 8,
especifica que este debe ser presentado ante la judicatura, sala o tribunal que dictó la decisión
definitiva. Posteriormente, la sala de admisión debe verificar diversos aspectos, como la
existencia de un claro argumento sobre el derecho violado, la relevancia constitucional del
problema jurídico y de la pretensión, así como el impacto que tendría admitir el recurso en
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términos de corrección de inobservancias de precedentes y establecimiento de precedentes
judiciales.
Seguridad jurídica
Según el artículo 82 de la Constitución de la República del Ecuador, se basa en el
respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas claras y aplicadas por las
autoridades competentes. Esto proporciona a los ciudadanos conocimiento y certeza sobre qué
está permitido o prohibido por la ley y los procedimientos que deben seguirse en cada caso.
Este principio de seguridad jurídica, además de la justicia y el bien común, garantiza
que los derechos fundamentales de las personas no sean vulnerados y, en caso de que ocurra
una violación, el Estado debe contar con los medios necesarios para reparar el daño causado y
castigar a los responsables. Para que exista seguridad jurídica en un Estado, es necesario que
se cumplan requisitos como la existencia y duración suficiente de las leyes, así como la eficacia
del derecho y su aplicación adecuada.
Considerando que las acciones constitucionales constituyen derechos per se, en
referencia a la obligación internacional de los Estados de implementar garantías judiciales que
salvaguarden los derechos humanos en sus sistemas jurídicos, se observa un cambio
significativo en Ecuador. Este cambio implica la transición de un Estado Liberal con un modelo
constitucional a un Estado Constitucional de Derechos y Justicia Social, lo que ha permitido
una transformación en la cultura jurídica del país.
La Acción de Protección como un recurso directo y eficaz.
Según Cueva (2011), la Acción de Protección se entiende como un mecanismo dirigido
a garantizar la protección general de los derechos consagrados en la Constitución y los
instrumentos internacionales de derechos humanos.
Es importante recordar que la Acción de Protección Constitucional se considera una
garantía del derecho interno, en concordancia con el Derecho Internacional, tal como se define
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en la Declaración Universal de Derechos Humanos. Aunque la Acción de Protección no cuenta
con principios específicos o positivados, se relaciona con el derecho a la tutela judicial efectiva,
establecido en el Artículo 75 de la Constitución del Ecuador, sujeto a los principios de
inmediación y celeridad.
Una característica destacada de la Acción de Protección es su carácter preventivo, lo
que implica que no es necesario que haya ocurrido una violación efectiva de los derechos que
se buscan proteger, sino que basta con la amenaza de una posible vulneración, como señala
Muñoz (2008).
La Constitución diseñó la Corte Constitucional como un órgano de cierre del sistema
judicial. Por lo tanto, la Ley de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional establece
como requisito de procedibilidad de la Acción de Protección la inexistencia de otro medio
judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado, y como requisito de improcedencia,
que el acto administrativo pueda impugnarse en la vía judicial, salvo que se demuestre que esta
vía no es adecuada ni eficaz. Esto confiere un carácter subsidiario a la acción, limitando su
acceso y reafirmando lo dispuesto en la Constitución.
En situaciones de desprotección e indefensión del demandante, la Corte Constitucional
del Ecuador ha establecido jurisprudencia que exceptúa el principio de subsidiariedad, es decir,
que no es necesario agotar todos los recursos legales o verificar su inexistencia antes de recurrir
a la vía constitucional para la protección de los derechos correspondientes.
Es esencial distinguir entre los actos administrativos y los actos normativos, ya que la
administración pública manifiesta cada vez más su voluntad a través de ellos. El acto
administrativo se define como una declaración jurídica unilateral y específica de la
administración pública en ejercicio de un poder legal, con el propósito de realizar o producir
actos jurídicos que creen situaciones jurídicas subjetivas.
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En el caso presente, se observan actos administrativos relacionados con la
desvinculación de funcionarios, lo que resalta la importancia de comprender que estos actos
son expresiones de la voluntad excepcional de la administración, emanadas del ejercicio de una
potestad legislativa atribuida a un órgano del Estado.
Hay que considerar, que en todo proceso debe existir el debido proceso, consagrado
como principio en la Constitución de la República del Ecuador, garantiza el derecho al debido
proceso en cualquier procedimiento en el que se determinen derechos y obligaciones. Es
fundamental entender que el debido proceso implica el cumplimiento estricto de derechos que
deben respetarse para establecer una norma legal que regule la actuación del poder público y
proteger a las personas cuando son inculpadas en cualquier materia.
Debido Proceso y la motivación
El principio del debido proceso debe estar presente en todas las etapas de los
procedimientos, desde su inicio hasta su conclusión, para garantizar una administración de
justicia justa y proteger integralmente los derechos de los ciudadanos, como lo señala Zabala
Baquerizo (2002).
Primordialmente, debe mantenerse la motivación como un requisito esencial en las
decisiones jurisdiccionales y administrativas, ya que consiste en explicar los motivos, razones
y circunstancias que sustentan una decisión. El funcionario o la autoridad que toma la decisión
responda a todos los puntos planteados sin dejar ninguno sin resolver, salvo que sean
trascendentales para la vigencia de los derechos humanos y estén íntimamente vinculados con
la decisión.
La Constitución, en su artículo 76 numeral 7 literal L, establece que todas las
resoluciones de los poderes públicos deben estar motivadas. Para que una resolución esté
motivada, es necesario que se enuncien las normas o principios jurídicos en las que se
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fundamenta la decisión y se explique la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de
hecho, según lo dispuesto por la Asamblea Nacional en 2008.
Adicionalmente, debemos recordar que la Corte Constitucional ha desarrollado criterios
a lo largo del tiempo sobre la garantía de la motivación. Por ejemplo, en la sentencia No. 227-
12-SEP-CC se introdujo el test de motivación, enfatizando que no es suficiente que las
autoridades mencionen hechos o normas, sino que deben llevar a cabo un juicio legal y expresar
específica y fundamentadamente las razones de su decisión, para evitar arbitrariedades por
parte de los administradores de justicia.
Antes de la implementación del test de motivación, la Corte Constitucional estableció
dos métodos para garantizar este derecho: el silogismo jurídico y el test de ponderación. El
primero consistía en utilizar un antecedente para llegar a una conclusión, mientras que el
segundo se basaba en los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
Luego, la Corte propuso el test de motivación, fundamentado en tres parámetros:
razonabilidad, lógica y comprensibilidad. Según este enfoque, si uno de estos parámetros no
se cumple, la sentencia o resolución carecería de motivación.
En la Sentencia No. 227-12-SEP-CC, se establece que la autoridad debe exponer las
razones de manera razonable, lógica y comprensible, fundamentada en principios
constitucionales, coherente entre las premisas y la conclusión, y clara en el lenguaje para ser
comprendida por el público.
La Corte Constitucional, basándose en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional, indica que puede apartarse de sus decisiones previas para garantizar el
progreso de los derechos y el funcionamiento de la justicia según la constitución. Por lo tanto,
declina el método del test de motivación como un mecanismo viable para asegurar este derecho.
Debiendo recalcar que la Corte establece que los administradores de justicia deben
exponer las normas y principios jurídicos en que fundaron su decisión y explicar la pertinencia
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de aplicar dichas normas y principios a los antecedentes de hecho. No se establecen modelos o
estándares para el derecho a la motivación, pero se destaca la importancia de que la resolución
sea fundamentada y comprensible.
Tabla N°1:
Acciones de protección instauradas a nivel nacional
AÑO
N° DE ACCIONES
2018
4830
2019
7726
2020
9556
2021
15403
2022
16167
Fuentes: Corte Nacional de Justicia, Consejo de la Judicatura
Como se evidencia, la acción de protección al ser una de las garantías constitucionales
más utilizada en el país y que ha experimentado un notable aumento en su uso en los últimos
años.
Metodología
El método jurídico dogmático implica un análisis detallado de la legislación aplicable,
incluyendo la Constitución, leyes, reglamentos y sentencias judiciales relevantes, como la
Sentencia No. 2006-18-EP/24. Este enfoque implica examinar los fundamentos jurídicos de la
sentencia, así como su interpretación y aplicación por parte de las autoridades competentes y
la jurisprudencia subsiguiente.
Se identificarán los principios legales y las normas aplicables relacionadas con la
estabilidad laboral de los funcionarios públicos, así como las disposiciones específicas sobre
nombramientos provisionales y contratos ocasionales. Además, se analizarán los efectos
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directos e indirectos de la sentencia en la regulación y práctica de los nombramientos y
contratos laborales en el sector público ecuatoriano.
En cuanto a la revisión bibliográfica, se realizará una búsqueda exhaustiva de la
literatura académica, artículos jurídicos, libros y otras publicaciones relacionadas con la
estabilidad laboral de los funcionarios públicos y el impacto de decisiones judiciales en este
ámbito. Se revisarán estudios previos, análisis legales y comentarios doctrinales sobre la
Sentencia No. 2006-18-EP/24 y su influencia en la práctica laboral en el sector público de
Ecuador.
Se identificarán y analizarán diferentes puntos de vista, argumentos y opiniones de
expertos en derecho laboral y administrativo sobre el impacto de la sentencia en cuestión y su
relevancia para la protección de los derechos laborales de los funcionarios públicos. Las
conclusiones y perspectivas proporcionadas por la revisión bibliográfica se utilizarán para
enriquecer y respaldar el análisis realizado a través del método jurídico dogmático,
proporcionando una comprensión más profunda y contextualizada del tema.
Resultados
La problemática investigativa surge cuando los nombramientos provisionales son
finalizados sin cumplir con las condiciones legales establecidas al momento de su suscripción.
Esto plantea la pregunta de qué garantías tienen los funcionarios públicos bajo este tipo de
contratos y si la no observancia de las condiciones o plazos estipulados en los nombramientos
provisionales infringe el derecho a la estabilidad laboral. Para abordar estas incertidumbres y
sustentar la idea de que la terminación de los contratos de nombramientos provisionales debe
estar debidamente fundamentada y ajustada a derecho, es esencial controlar la arbitrariedad en
las acciones de la administración pública.
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En este contexto, es relevante hacer referencia a la última sentencia emitida por la Corte
Constitucional, la SENTENCIA 2006-18-EP/24, donde se establecen parámetros legales claros
en relación con la estabilidad laboral de los funcionarios públicos. Esta sentencia proporciona
orientación sobre cómo deben ser manejados los nombramientos provisionales y los criterios
que deben cumplirse para su terminación, asegurando así que cualquier acción de la
administración pública esté fundamentada en la legalidad y el respeto a los derechos laborales
de los trabajadores.
Análisis de la Sentencia 2006-18-EP/24: Fortalecimiento de la Protección Laboral
para Mujeres Embarazadas en Nombramientos Provisionales
La Sentencia 2006-18-EP/24 destaca un enfoque reforzado en la protección laboral de
mujeres embarazadas con nombramientos provisionales, ofreciendo una revisión detallada
sobre el tema. Con el Juez ponente Alí Lozada Prado, esta decisión judicial marca un hito
significativo al establecer parámetros legales que salvaguardan los derechos laborales de las
mujeres gestantes en el ámbito de los nombramientos provisionales.
Antecedentes
El análisis de los antecedentes procesales revela una secuencia de eventos significativos
en el caso de Adriana Paulina Peñafiel Borja versus el Instituto de Economía Popular y
Solidaria (IEPS).
En primer lugar, el 8 de mayo de 2018, Peñafiel presentó una demanda de acción de
protección contra el IEPS, impugnando la acción de personal que finalizó su nombramiento
provisional mientras estaba embarazada.
La Unidad Judicial de Trabajo rechazó la demanda el 23 de mayo de 2018, y Peñafiel
apeló esta decisión. La Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial y Tránsito
de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha confirmó la decisión inicial en julio de 2018.
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Luego, el 3 de agosto de 2018, Peñafiel presentó una demanda de acción extraordinaria
de protección contra la sentencia de apelación.
El Tribunal de la Sala de Admisión de la Corte Constitucional admitió a trámite la
demanda el 3 de abril de 2019 y se llevó a cabo una audiencia pública el 29 de agosto de 2023.
En cuanto a los argumentos presentados por las partes involucradas, Peñafiel solicitó a
la Corte Constitucional que declare que la sentencia de apelación vulneró varios de sus
derechos constitucionales, incluyendo el derecho a la igualdad, a la salud, al trabajo, y a la
protección especial como mujer embarazada.
El IEPS, por su parte, no presentó un informe de descargo. Además, el amicus curiae
argumentó que el IEPS habría vulnerado los derechos laborales de Peñafiel al finalizar su
nombramiento provisional mientras estaba embarazada, lo cual, según ellos, estaba prohibido
por la ley.
Problemas Jurídicos
La Corte Constitucional determina que la sentencia impugnada no proporcionó una
motivación suficiente en relación con el argumento central de la demanda de acción de
protección, que se refiere a la protección laboral reforzada de las mujeres embarazadas. Esto
constituye una violación al derecho al debido proceso en la garantía de la motivación de la
accionante.
La Corte procede a verificar si se cumplen los requisitos para realizar un "examen de
mérito" en este caso. Este examen implica revisar el fondo de la decisión adoptada en el proceso
de origen. Se determina que se cumplen los requisitos necesarios para llevar a cabo este
examen, ya que se ha constatado una vulneración de derechos fundamentales, los hechos
podrían constituir una vulneración de derechos no tutelados por la autoridad inferior, el caso
no ha sido seleccionado previamente para su revisión, y el asunto resulta novedoso y de
relevancia nacional.
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Examen de mérito
El caso examinado por la Corte Constitucional involucra una acción de protección
presentada por Adriana Paulina Peñafiel Borja contra el Instituto de Economía Popular y
Solidaria (IEPS). La accionante alega que el IEPS vulneró sus derechos a la igualdad, salud,
trabajo y protección especial como mujer embarazada, al finalizar su nombramiento
provisional como secretaria de dirección. Solicita la anulación del acto administrativo de
terminación, su reintegro, disculpas públicas y el pago de remuneraciones no percibidas.
El IEPS argumenta que la acción de protección no procede, ya que el acto
administrativo impugnado goza de presunciones de legitimidad y ejecutoriedad, y que la
controversia debería ser resuelta por la vía contencioso-administrativa. Además, sostiene que
los nombramientos provisionales son temporales y que la pretensión de la accionante es
meramente declarativa.
Los hechos probados incluyen la creación de puestos en el IEPS, el nombramiento
provisional de la accionante, la notificación de finalización del nombramiento, la notificación
de embarazo por parte de la accionante, la realización de un concurso de méritos y oposición,
la consulta al Ministerio de Trabajo sobre la situación de las servidoras embarazadas y la
resolución de dicha consulta.
La controversia se centra en determinar si la finalización del nombramiento provisional
constituyó una vulneración de derechos de la accionante.
Resolución a problemas jurídicos
La Corte concluye que, en el caso de la accionante, la decisión de dar por terminado su
nombramiento provisional cuando se encontraba embarazada vulneró su derecho a la
protección laboral reforzada como mujer embarazada. Esto se fundamenta en el
reconocimiento constitucional de la protección prioritaria de la salud integral y la vida de las
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mujeres embarazadas, así como en el derecho al trabajo y otros derechos sociales asociados,
como la licencia por maternidad y lactancia.
La Corte también considera que la naturaleza temporal del nombramiento provisional
no justifica la vulneración de derechos fundamentales, especialmente cuando se trata de una
mujer embarazada, cuya situación de vulnerabilidad exige una protección especial por parte
del Estado.
En cuanto a la forma de reparación que corresponde adoptar en este caso, la Corte
deberá determinar medidas adecuadas para restituir los derechos vulnerados de la accionante.
Esto podría incluir la restitución del cargo, compensaciones económicas por los perjuicios
sufridos y medidas adicionales para prevenir situaciones similares en el futuro, como la
implementación de políticas o protocolos de protección específicos para mujeres embarazadas
en el ámbito laboral.
La sentencia concluye que la decisión de terminar el nombramiento provisional de la
accionante mientras estaba embarazada vulneró sus derechos constitucionales, y por lo tanto,
la Corte debe adoptar medidas adecuadas para reparar esta vulneración y prevenir situaciones
similares en el futuro.
El segundo problema jurídico de mérito en este caso es determinar la forma de
reparación adecuada. Según lo establecido en la Constitución y la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC), cuando se declara la vulneración de un
derecho constitucional, se genera la obligación de reparar integralmente el daño causado.
En este contexto, se plantean varias medidas de reparación:
1. Compensación por daño material: Se debe compensar a la accionante por los salarios
dejados de percibir desde su desvinculación hasta el final de su periodo de lactancia.
Este monto será determinado por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
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2. Medida de satisfacción: El Instituto de Economía Popular y Solidaria debe emitir
disculpas públicas a favor de la accionante.
3. Medida de no repetición: Para evitar que estos hechos se repitan, se ordena a varias
instituciones, como el Consejo de la Judicatura, la Procuraduría General del Estado, el
Ministerio del Trabajo y la Defensoría del Pueblo, publicar en sus portales web
institucionales el contenido completo de la sentencia por un periodo de seis meses
consecutivos.
Es importante destacar que estas medidas deben ser ejecutadas de inmediato, y en caso
de incumplimiento, se aplicará la sanción prevista en la Constitución.
En esta sentencia existió un voto concurrente
1
y un voto salvado
2
, mismos que
detallamos a continuación:
El voto concurrente de la Jueza Constitucional Alejandra Cárdenas Reyes en relación
con la sentencia 2006-18-EP/24 destaca dos puntos principales de discrepancia con la decisión
mayoritaria.
• En primer lugar, la Jueza Cárdenas enfatiza la importancia de considerar el derecho al
cuidado de las mujeres embarazadas desde el momento mismo del embarazo, y no solo
durante el parto, postparto y lactancia, como lo aborda la sentencia mayoritaria.
Argumenta que este derecho debe ser analizado desde una perspectiva de género,
reconociendo las necesidades específicas de las mujeres embarazadas y garantizando
un entorno laboral que permita su desarrollo digno durante todas las etapas relacionadas
con la maternidad.
1
Según la visión más avanzada en la doctrina legal, cuando un juez emite una opinión en una sentencia, está
ofreciendo su interpretación del derecho en ese momento específico. Esta opinión no solo refleja su
entendimiento de la ley y los precedentes relevantes, sino también su evaluación de cómo aplicar esos principios
al caso en cuestión. En esencia, la opinión del juez en una sentencia representa una manifestación de su
perspectiva jurídica en el contexto de los hechos y argumentos presentados ante el tribunal. Esta interpretación
puede influir en futuras decisiones judiciales y contribuir al desarrollo del derecho a través de la jurisprudencia.
2
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• En segundo lugar, la Jueza expresa su desacuerdo con la excepción establecida en el
uso de la acción de protección como mecanismo para resolver conflictos laborales entre
el Estado y los servidores públicos. Aunque reconoce que por lo general los temas
laborales tienen otra vía para su reclamación, sostiene que en el caso de las mujeres
embarazadas en período de parto, postparto y lactancia, la acción de protección es la
vía adecuada, como lo establece una sentencia anterior. Desde su perspectiva, esta
excepción era innecesaria y desconoce la naturaleza de la acción de protección como
garantía constitucional.
De manera sencilla, se dirá que el voto concurrente de la Jueza Cárdenas resalta la
necesidad de ampliar el análisis del caso para incluir el derecho al cuidado de las mujeres
embarazadas desde una perspectiva de género, y critica la excepción establecida en el uso de
la acción de protección en conflictos laborales entre el Estado y los servidores públicos.
En tanto, que el voto salvado del Juez Constitucional Enrique Herrería Bonnet respecto
al caso 2006-18-EP presenta una serie de argumentos que fundamentan su discrepancia con la
sentencia de mayoría.
• Comienza cuestionando si la decisión de dar por terminado el nombramiento
provisional de la accionante realmente constituyó una vulneración del derecho a la
protección laboral reforzada de la mujer embarazada. Luego, realiza un análisis
detallado de la normativa aplicable, específicamente la Ley Orgánica de Servicio
Público (LOSEP) y su reglamento, para establecer que los nombramientos
provisionales no otorgan estabilidad laboral, como sí lo hacen los nombramientos
permanentes. El Juez argumenta que los nombramientos provisionales se emiten para
necesidades no permanentes, según lo dispuesto en la ley.
• Posteriormente, expresa su desacuerdo con la perspectiva de la sentencia de mayoría,
que considera los derechos de las mujeres embarazadas como absolutos. El Juez
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sostiene que ningún derecho es absoluto y que las violaciones de derechos deben
evaluarse caso por caso. Además, critica los argumentos de la mayoría sobre la
naturaleza de los nombramientos provisionales, señalando que estos sí pueden emitirse
para cargos de dirección política, estratégica o administrativa, según lo estipula la
LOSEP.
• El Juez también cuestiona la viabilidad de la propuesta de la mayoría de reubicar a la
mujer embarazada en otro cargo con las mismas condiciones, argumentando que esto
no siempre es factible y que la ley establece causas explícitas de separación que deben
respetarse. Además, destaca la importancia de considerar las implicaciones
presupuestarias de mantener a una servidora pública en un cargo provisional, señalando
que ello podría contravenir la normativa sobre certificación presupuestaria.
En conclusión, el Juez Herrería considera que la sentencia de mayoría vacía de
contenido la figura del nombramiento provisional y genera incompatibilidades en su
aplicación, lo que lleva a la absolutización de la protección laboral reforzada de las mujeres
embarazadas. Por lo tanto, sostiene que la acción de protección subyacente debería haber sido
desestimada
Discusión
Las sentencias relacionadas con el caso analizado, con Alí Lozada Prado como Juez
Ponente, la Jueza Constitucional Alejandra Cárdenas Reyes emitiendo un voto concurrente y
el Juez Constitucional Enrique Herrería Bonnet presentando un voto salvado, revelan diferentes
perspectivas y argumentos en relación con la protección de los derechos laborales de la
accionante, una mujer embarazada cuyo nombramiento provisional fue terminado por el
Instituto de Economía Popular y Solidaria.
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La sentencia del Juez Ponente, Alí Lozada Prado, concluye que la terminación del
nombramiento provisional de la accionante durante su embarazo vulneró sus derechos
constitucionales, en particular su derecho a la protección laboral reforzada como mujer
embarazada. Propone medidas de reparación, incluyendo compensación por daño material,
disculpas públicas y difusión de la sentencia para prevenir futuras violaciones.
El voto concurrente de la Jueza Alejandra Cárdenas Reyes añade una perspectiva
adicional al caso, resaltando la importancia de considerar el derecho al cuidado de las mujeres
embarazadas desde una perspectiva de género. Discrepa con la excepción establecida en el uso
de la acción de protección en conflictos laborales, especialmente cuando se trata de mujeres
embarazadas en periodo de parto, postparto y lactancia.
Por otro lado, el voto salvado del Juez Enrique Herrería Bonnet presenta una posición
contraria a la sentencia mayoritaria. Argumenta que la naturaleza temporal del nombramiento
provisional no justifica la vulneración de derechos, y cuestiona la absolutización de los
derechos de las mujeres embarazadas en este contexto. Propone medidas para evitar situaciones
similares en el futuro, pero discrepa con las medidas de reparación propuestas.
Conclusión
• Para evitar que los servidores públicos con nombramientos provisionales recurran a los
tribunales en busca de protección, es esencial que las autoridades responsables de emitir
los actos de desvinculación proporcionen una justificación adecuada y fundamentada
legalmente. Además, el ingreso al servicio público, ya sea por nombramiento definitivo
o provisional, debe realizarse mediante un concurso público de méritos y oposición,
excluyendo cualquier otra forma de contratación.
• Los nombramientos provisionales no garantizan la integración del servidor al sistema
de carrera administrativa y, por ende, no confieren todos los derechos de un empleado
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de carrera, aunque ofrecen cierta estabilidad condicionada. Es relevante destacar que
los actos discrecionales no son completamente discrecionales, ya que deben cumplir
con todos los elementos de un acto administrativo, como competencia, finalidad,
oportunidad y motivación.
• La ausencia de un precedente jurisprudencial puede generar incertidumbre legal para
los servidores públicos desvinculados con nombramientos provisionales al acudir a los
tribunales. La sentencia de la Corte Constitucional ha iniciado un debate significativo
con la Corte Nacional sobre la estabilidad de estos servidores, similar al que tuvo lugar
en Colombia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en su momento. Este
debate resalta la importancia de establecer criterios claros y consistentes en materia de
derechos laborales y administrativos para garantizar la seguridad jurídica y proteger los
derechos de todos los servidores públicos.
• En relación con las sentencias relacionadas con el caso de la mujer embarazada cuyo
nombramiento provisional fue terminado, estas generan debates sustanciales sobre la
protección de los derechos laborales de las mujeres en situaciones de embarazo y
maternidad en el ámbito público. Reflejan la complejidad de armonizar los derechos
laborales individuales con las necesidades institucionales y los mandatos legales.
o En la sentencia, 2006-18-EP/24, la Juez Ponente, Alí Lozada Prado, destaca el
reconocimiento constitucional de la protección prioritaria de la salud integral y
la vida de las mujeres embarazadas, así como del derecho al trabajo y otros
derechos sociales asociados. Subraya la importancia de garantizar la estabilidad
laboral de las mujeres embarazadas y propone medidas concretas de reparación
para restituir los derechos vulnerados.
o El voto concurrente de la Jueza Alejandra Cárdenas Reyes amplía el debate al
resaltar la necesidad de considerar el derecho al cuidado de las mujeres
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embarazadas desde una perspectiva de género. Discrepa con la excepción
establecida en el uso de la acción de protección en conflictos laborales,
argumentando que las mujeres embarazadas en período de parto, postparto y
lactancia merecen una protección especial.
Por otro lado, el voto salvado del Juez Enrique Herrería Bonnet presenta una postura
crítica respecto a la absolutización de los derechos de las mujeres embarazadas, cuestionando
la justificación de la estabilidad laboral en casos de nombramientos provisionales. Propone
medidas para prevenir situaciones similares en el futuro, pero destaca la necesidad de evitar la
vulneración de otros derechos y principios legales en el proceso.
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