Vol. 6 – Núm. 2 / Julio – Diciembre – 2025
Reconfiguración normativa y desafíos de medición de las cajas de
ahorro y cajas comunales en Ecuador tras la Resolución JPRF-F-
2025-0154
Regulatory reconfiguration and measurement challenges for savings banks
and community banks in Ecuador following Resolution JPRF-F-2025-0154
Reconfiguração regulatória e desafios de medição para caixas econômicas e
bancos comunitários no Equador após a Resolução JPRF-F-2025-0154
Espinoza Párraga, Leonela Elayne
Universidad Estatal de Milagro
lespinozap2@unemi.edu.ec
https://orcid.org/0009-0009-3105-4910
Espinoza Párraga, Nohelia María
UE. Mateo Celestino Espinoza Castro
nohelia.espinoza@docentes.educacion.edu.ec
https://orcid.org/0009-0000-2897-8586
DOI / URL: https://doi.org/10.55813/gaea/ccri/v6/n2/1217
Como citar:
Espinoza Párraga, L. E., & Espinoza Párraga, N. M. (2025). Reconfiguración normativa y
desafíos de medición de las cajas de ahorro y cajas comunales en Ecuador tras la Resolución
JPRF-F-2025-0154. Código Científico Revista De Investigación, 6(2), 577–594.
Recibido: 23/11/2025 Aceptado: 15/12/2025 Publicado: 31/12/2025
Código Científico Revista de Investigación Vol. 6 – Núm. 2 / Julio – Diciembre – 2025
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Resumen
Este artículo analiza la reconfiguración normativa de las cajas comunales y cajas de ahorro en
Ecuador y su impacto sobre la visibilidad de estas entidades dentro del sistema financiero
popular y solidario. El estudio describe los cambios introducidos en 2025 y caracteriza el
conjunto de cajas registradas, para identificar avances y limitaciones en supervisión e
información disponible. Se aplica un análisis documental del marco constitucional, legal y
reglamentario, complementado con el procesamiento descriptivo de la nómina informativa de
cajas comunales y cajas de ahorro, que reúne 681 registros hasta el veintiuno de mayo de 2025.
Los resultados muestran el paso de un régimen basado en el autocontrol y en un registro
informativo hacia un esquema que exige personalidad jurídica, estructura mínima de gobierno
y catastro público, además de una distribución territorial concentrada y un aumento notable de
inscripciones en 2024 y el primer quimestre de 2025. Este comportamiento se interpreta como
un efecto de anticipación a la moratoria para la creación de nuevas cajas. Se concluye que la
reforma amplía las condiciones formales para la supervisión, pero mantiene importantes vacíos
de información financiera que impiden dimensionar con precisión el peso agregado de estas
entidades.
Palabras clave: moratoria regulatoria, cajas comunales y cajas de ahorro, regulación
financiera, economía popular y solidaria, inclusión financiera.
Abstract
This article analyzes the regulatory reconfiguration of community banks and savings banks in
Ecuador and its impact on the visibility of these entities within the popular and solidarity-based
financial system. The study describes the changes introduced in 2025 and characterizes the set
of registered credit unions to identify advances and limitations in supervision and available
information. A documentary analysis of the constitutional, legal, and regulatory framework is
applied, complemented by descriptive processing of the information list of community credit
unions and savings banks, which includes 681 records as of May 21, 2025. The results show
the transition from a regime based on self-regulation and an information registry to a scheme
that requires legal personality, a minimum governance structure, and a public registry, as well
as a concentrated territorial distribution and a notable increase in registrations in 2024 and the
first quarter of 2025. This behavior is interpreted as an effect of anticipation of the moratorium
on the creation of new credit unions. It is concluded that the reform expands the formal
conditions for supervision but maintains significant gaps in financial information that prevent
the aggregate weight of these entities from being accurately assessed
Keywords: regulatory moratorium, community credit unions and savings banks, financial
regulation, popular and solidarity economy, financial inclusion.
Resumo
Este artigo analisa a reconfiguração regulatória dos bancos comunitários e caixas económicas
no Equador e o seu impacto na visibilidade dessas entidades dentro do sistema financeiro
popular e solidário. O estudo descreve as mudanças introduzidas em 2025 e caracteriza o
conjunto de cooperativas de crédito registadas para identificar avanços e limitações na
supervisão e nas informações disponíveis. É aplicada uma análise documental do quadro
constitucional, legal e regulatório, complementada pelo processamento descritivo da lista de
informações das cooperativas de crédito comunitárias e caixas económicas, que inclui 681
registos em 21 de maio de 2025. Os resultados mostram a transição de um regime baseado na
autorregulação e num registo de informações para um esquema que exige personalidade
jurídica, uma estrutura mínima de governança e um registo público, bem como uma
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distribuição territorial concentrada e um aumento notável nos registos em 2024 e no primeiro
trimestre de 2025. Esse comportamento é interpretado como um efeito da antecipação da
moratória sobre a criação de novas cooperativas de crédito. Conclui-se que a reforma amplia
as condições formais de supervisão, mas mantém lacunas significativas nas informações
financeiras que impedem a avaliação precisa do peso agregado dessas entidades.
Palavras-chave: moratória regulatória, cooperativas de crédito comunitárias e caixas
económicas, regulamentação financeira, economia popular e solidária, inclusão financeira.
Introducción
La Constitución de la República del Ecuador reconoce al sistema económico social y
solidario y establece que el Sector Financiero Popular y Solidario (SFPS) se compone de
cooperativas de ahorro y crédito, entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales
y cajas de ahorro. La Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria (LOEPS) desarrolla este
mandato y especifica que las cajas y bancos comunales y las cajas de ahorro forman parte del
SFPS, se integran por personas naturales que realizan aportes económicos y, en lo no previsto
de forma específica, se rigen por las disposiciones generales de la ley.
Las normas sectoriales vigentes definen a las cajas de ahorro y cajas comunales como
entidades financieras de la economía popular y solidaria que operan exclusivamente con sus
socios, se financian con aportes en calidad de ahorros y canalizan créditos únicamente hacia
esos mismos socios, sobre la base de un vínculo común verificable de tipo territorial, laboral,
gremial o asociativo. Esta configuración las diferencia de las instituciones bancarias y de las
cooperativas de mayor tamaño y les confiere un papel particular en el financiamiento de
hogares, microemprendimientos y unidades productivas localizadas en territorios rurales y
periurbanos, con acceso limitado a servicios financieros tradicionales. Estudios recientes
muestran que las cajas de ahorro y crédito contribuyen a democratizar el acceso al ahorro y al
crédito dentro de la economía popular y solidaria, aunque enfrentan debilidades en gestión
financiera, gobernanza y sostenibilidad de largo plazo( Proaño-Altamirano et al., 2024).
La literatura nacional que aborda estas organizaciones se concentra, principalmente, en
tres ejes. En primer lugar, diagnósticos integrales desde la perspectiva financiera y de la
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economía popular y solidaria, que analizan fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas
de las cajas de ahorro y crédito, así como su contribución al desarrollo local (Proaño-
Altamirano, et al., 2024). En segundo lugar, se encuentran estudios de casos que describen la
implementación de cajas de ahorro o cajas comunales en comunidades rurales, asociaciones
productivas o empresas de economía popular y solidaria, y evidencian mejoras en la capacidad
de inversión, en la gestión del dinero y en los mecanismos de autogestión comunitaria
(Chacaguasay, 2023). En tercero, se desarrollan análisis que resaltan el rol de estas entidades
como alternativa de inclusión financiera frente a las barreras de acceso al sistema bancario, al
tiempo que señalan desafíos relacionados con el marco normativo, la gestión y la protección
de los usuarios (Proaño-Altamirano et al., 2024 y Garcés Quimuña, 2025)
A pesar de su relevancia social, económica, las cajas de ahorro y cajas comunales
mantienen hasta hace poco una posición periférica en el apartado regulatorio y estadístico. La
LOEPS y su reglamento las reconocen formalmente; sin embargo, durante años el énfasis de
la supervisión y de la producción de estadísticas se concentra en las cooperativas de ahorro y
crédito y en las mutualistas de vivienda (Asamblea Nacional del Ecuador, 2011). La propia
información estadística del SFPS se construye, principalmente, a partir de registros
administrativos de cooperativas y otras entidades mayores, mientras que las cajas se visibilizan
sobre todos a través de la Nómina Informativa de Cajas Comunales y Cajas de Ahorro, que
registra su existencia, localización y vínculo común, pero no consolida datos públicos de
activos, depósitos o cartera de crédito. (Superintendencia de Economía Popular y Solidaria,
2025). En consecuencia el mundo de las cajas de ahorro, se caracteriza por una importante
práctica evidente y, al mismo tiempo, por vacios estadísticos que impiden dimensionar con
presión su peso agregado dentro del SFPS.
En este contexto, la aprobación en 2025 de una nueva Norma General de Cajas
Comunales y Cajas de Ahorro (Resolución JPRF-F-2025-0154), junto con una norma de
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control específica para la constitución, gobierno y liquidación de estas entidades emitida por la
Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, redefine el marco de constitución,
operación y liquidación de las cajas, incopora límites cuantitativos e introduce exigencias
reforzadas de registro, estructura interna y mecanismo de autocontrol (Junta de Política y
Regulación Financiera, 2025; Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2025). Sin
embargo, la literatura disponible todavía no analiza de manera sistemática cómo esta
reconfiguración normativa se relaciona con los vacíos de información estadística existente ni
qué implicaciones tiene para la medición del aporte de las cajas dentro del sector financiero
popular y solidario ( Proaño-Altamirano, et al., 2024 y Garcés Quimuña, 2024).
Frente a este problema, el artículo plantea como hipótesis que la nueva normativa tiende
a mejorar las condiciones de supervisión y transparencia de las cajas de ahorro y cajas
comunales, pero solo contribuye de forma parcial a superar los vacíos de información mientras
no se consoliden sistemas de reporte y difusión de datos específicos sobre su actividad
financiera. En concordancia, el objetivo principal del estudio es analizar la reconfiguración
normativa de las cajas de ahorro y cajas comunales en Ecuador a partir de las reformas de 2025,
identificando los desafíos que este marco plantea para la generación de estadísticas financieras
que permitan cuantificar su peso dentro del sector financiero popular y solidario ecuatoriano
Metodología
El estudio se diseñó como una investigación no experimental, en enfoque cualitativo
con apoyo cuantitativo descriptivo, de nivel exploratorio-descriptivo y modalidad documental.
El propósito metodológico consistió en analizar la reconfiguración normativa de las cajas de
ahorro y cajas comunales en Ecuador y los desafíos que esta plantea para la generación de
estadísticas financieras, a partir de fuentes jurídicas, administrativas y científicas disponibles
en acceso público.
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La población de análisis estuvo constituida por 3 conjuntos de materiales:
1. Normativa jurídico financiera nacional, relacionada con las cajas de ahorro y cajas
comunales: Constitución de la República, Ley Orgánica de Economía Popular y
Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario, Código Orgánico Monetario y
Financiero y resoluciones específicas de la Junta de Política y Regulación Financiera y
la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, en particular la resolución JPRF-
F-2025-0154, que aprobó la nueva Norma General de Cajas Comunales y Cajas de
Ahorro, y la resolución SEPS-IGT-IGS-IGJ-INSESF-INFMR-INSEPS-INGINT-2025-
0148, que expidió la norma de control para la constitución, gobierno y liquidación de
estas entidades.
2. Registros administrativos del sector financiero popular y solidario, con énfasis en la
nómina informativa de cajas comunales y cajas de ahorro que la SEPS puso a
disposición en su portal institucional, y en la información sobre trámites de inscripción
y adecuación de estatutos vinculados a estas entidades.
3. Producción científica y técnica, sobre cajas de ahorro y cajas comunales en Ecuador,
publicada entre 2010 y 2025 en revistas académicas, tesis de posgrado y documentos
de trabajo institucional.
En cuanto al método de análisis se combinó técnicas cualitativas de análisis de
contenido con estadística descriptiva básica:
1. Análisis jurídico documental.
La normativa identificada se sometió a una lectura analítica orientada a reconstruir la
evolución del marco regulatorio de las cajas de ahorro y cajas comunales. Se elaboraron
cuadros de doble entrada en los que se compararon, para cada etapa normativa, definiciones
legales, ámbitos de aplicación, requisitos de constitución, límites operativos, mecanismos de
control y disposiciones sobre información de registro.
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2. Análisis de la nómina de cajas
Los datos depurados de la nómina se analizaron mediante estadística descriptiva, con
el propósito de caracterizar la distribución de las cajas según las variables disponibles en el
registro administrativo: número de registro, denominación de la entidad, estado, fecha de
registro, provincia, cantón, parroquia, dirección de domicilio y descripción del vínculo común.
El procesamiento se realizó en una hoja de cálculo electrónica en la que se construyeron
tablas y gráficos de barras para describir la concentración de cajas por provincia y cantón, así
como la diversidad de vínculos comunes declarados. Para generar cruces entre los datos, con
el fin de identificar patrones territoriales y organizativos.
3. Análisis de contenido de la literatura científica
Los artículos, tesis y documentos técnicos seleccionados se sometieron a un análisis de
contenido temático. Se definieron categorías iniciales relacionadas con: rol de las cajas en la e
inclusión financiera, fortalezas y debilidades institucionales, riesgos identificados, vacíos de
información y recomendaciones de políticas. Estas categorías se refinaron de manera iterativa
a medida que avanzó la lectura, se registraron ejemplos textuales representativos.
Posteriormente, los resultados del análisis de contenido se contrastaron con los hallazgos del
análisis normativo y de la nómina con el fin de identificar convergencias y divergencias entre
el marco regulatorio formal, la realidad estadística disponible y la evidencia empírica reportada
en la literatura.
La investigación se basó exclusivamente en fuentes secundarias de acceso público, por
lo que no involucró experimentos con personas ni recopilación de datos de carácter personal o
sensibles. No obstante, se respetaron los principios de integridad académica y de propiedad
intelectual mediante la citación completa y adecuada de todas las fuentes utilizadas y la
reproducción fiel de los contenidos normativos y bibliográficos consultados.
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Resultados
Cambios identificados en el marco normativo
El análisis comparativo del marco normativo mostró que, a partir de 2025, el régimen
aplicable a las cajas comunales y cajas de ahorro experimentó un cambio estructural. En el
periodo previo, estas entidades se regían por la sección XVI, de la Norma General de Cajas
Comunales y Cajas de Ahorro, de la Codificación de resoluciones monetarias, financieras, de
valores y seguros, que la sometía al autocontrol previsto en el Código Orgánico Monetario y
Financiero (COMF) y limitaba el rol de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria
(SEPS) a facilitar su registro en una nómina informativa. Con la emisión de la resolución JPRF-
F-2025-0154 y de la norma de control SEPS-IGT-IGS-IGJ-INSESF-INFMR-INSEPS-
INGINT-2025-0148, se observó la definición explícita de las cajas como entidades financieras
de la economía popular y solidaria, y la exigencia de personalidad jurídica otorgada por la
autoridad de control, la creación de un catastro público y el reforzamiento de las facultades de
supervisión y sanción de la SEPS.
Estos hallazgos se sintetizaron en la tabla 1, en la cual se contrastaron, para los
principales aspectos del diseño institucional, las disposiciones del régimen previo con las
establecidas por el marco normativo vigente. Como se muestra en la tabla el tránsito desde un
esquema basado en el auto control y el registro nominal hacia uno centrado en el catastro, la
supervisión y los límites cuantitativos configuró un cambio sustantivo del tratamiento
regulatorio de las cajas comunales y cajas de ahorros en el Ecuador.
Tabla 1
Comparación sintética del régimen previo y régimen vigente de cajas comunales y cajas de
ahorro.
Aspecto
Régimen previo, hasta 2024
Régimen vigente desde 2025
Tipo de entidad y
control
Cajas reconocidas en Constitución/LOEPS;
regulada por la Sección XVI de la Norma
General de Cajas Comunales y Cajas de
Ahorro. Se sometían al autocontrol previsto
en el COMF; la SEPS no realizaba control
ni supervisión, solo facilitaba el registro en
la nómina.
Cajas definidas expresamente como
entidades financieras de la economía
popular y solidaria. La SEPS actúa como
organismo de control, con facultades de
supervisión, requerimiento de información y
sanción.
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Personalidad
jurídica y registro
No requerían personalidad jurídica
otorgada por autoridad pública para operar;
bastaba la identificación por denominación
y su inscripción en una nómina informativa.
Deben contr con personalidad jurídica
conferida por la SEPS y constar en un
catastro público de cajas comunales y de
ahorro, con información mínima obligatoria
y actualziación bajo responsabilidad de la
Superintendencia.
Vínculo común y
ámbito de acción
Se reconocía el vínculo común teriitorial
para las CC y el vínculo gremial,
institucional, laboral, familiar o barrial para
cajas de ahorro.
Se mantiene la distinción, pero se precisa y
refuerza la obligación de verificar y
documentar el vínculo común, delimitando
el ámbito territorial o asociativo en el cual la
caja puede operar.
Operaciones y
límites financieros
Se permitía operar con aportes de socios y
otorgar créditos a socios, sin captar fondos
de terceros. La Sección XVI no fijaba un
límite cuantitativo explícito de activos.
Solo pueden captar depósitos a la vista de
socios y otorgar créditos exclusivamente a
socios. Se fija un límite máximo de activos
de $400.000 y una estándar a la exposición
por socio y a los saldos de ahorro
individuales respecto al total de depósitos.
Seguro de depósitos
y expansión del
sector
La corbertura por seguro de depósitos no se
recogía de forma explícita en la Sección
XVI; no existía moratoria general para la
constitución de nuevas cajas
Se establece de manera expresa que los
depósitos en cajas no están cubiertos por el
seguro de depósitos y que estas no aportan
al Fondo de Liquidez. Se introduce una
moratoria que impide constituir, catastrar u
otrogar personalidad jurídica a nuevas cajas
hasta que la Junta levante esta restricción.
Nota: (Autores, 2025).
Caracterización descriptiva de la nómina de cajas de ahorros y cajas comunales
El procesamiento de la nómina informativa permitió identificar 681 registros
correspondientes a cajas comunales y cajas de ahorro. De ellos, 677 registros que representa el
99,4% figuraron con estado activo, solo tres que resultan ser el 0,4% constaron en registro y
solo uno de los registros que indica que su estado es convertido.
En relación con la fecha de registro, tenemos la tabla 2 donde se observa que las cajas
incluidas en la nómina se registraron entre el 18 de octubre de 2021 y el 21 de mayo de 2025.
Al agrupar por año, se obtuvo que 17 cajas que representan el 2,5% se registraron en 2021, 89
que son el 13,1% en 2022, 123 de ellas que ascienden al 18,1% en 2023, para llegar a 267 el
39,2% de todas en 2024 y también representativo las 185 del 2025 que se llevan el 27,2%.
Estos valores mostraron que la mayor parte de los registros se concentró en 2024 y en los
primeros meses de 2025.
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Tabla 2
Distribución por año de registro
Año
No. de cajas registradas
En proporción al todo
2021
17
2,50%
2022
89
13,07%
2023
123
18,06%
2024
267
39,21%
2025
185
27,17%
Total
681
100%
Nota: (Autores, 2025).
Desde el punto de vista territorial, la nómina incluyó cajas localizadas en las 24
provincias del país. La tabla 3 presenta la distribución de cajas comunales y cajas de ahorro
por provincia. Como se muestra, las provincias con mayor número de cajas fueron
Pichichincha, Imbabura y Tungurahua. En conjunto, estas tres provincias concentraron
aproxiamdamente el 60,8% de las cajas incluídas en la nómina, Les siguieron Cotopaxi y
Chimborazo, mientras que en el resto de provincias el número de cajas fue considerablemente
menor.
Tabla 3
Distribución de cajas comunales y cajas de ahorro por provincia
Provincia
En proporción al todo
Azuay
1,47%
Bolívar
1,03%
Carchi
1,17%
Cañar
1,03%
Chimborazo
6,75%
Cotopaxi
9,69%
El Oro
2,06%
Esmeraldas
0,29%
Galápagos
0,44%
Guayas
3,38%
Imbabura
21,15%
Loja
5,43%
Los Ríos
0,73%
Manabí
2,06%
Morona Santiago
0,15%
Napo
0,29%
Orellana
0,88%
Pastaza
0,29%
Pichincha
23,64%
Santa Elena
1,03%
Santo Domingo de los Tsáchilas
0,44%
Sucumbios
0,15%
Tungurahua
16,01%
Zamora Chinchipe
0,44%
Total
100%
Nota: (Autores, 2025).
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Vínculo común declarado por las cajas de ahorros y cajas comunales
La revisión del campo descriptivo de vínculo común mostró que las cajas definierons
su base social mediante textos libres que describen el criterio de pertenencia. Con el fin de
sintetizar estos textos, se aplicó una codificación por palabras clave y se agruparon los registros
en cinco categorías analíticas: vínculos de tipo territorial, asociativo-gremial, familiar, laboral
y otros.
Como se observa en la tabla 4, la categoría más frecuente fue la territorail, que reunió
a 424 cajas, acumulando un 62% cuyas descripciones aludieron a residentes o habitantes de un
barrio, comunidad, comuna o parroquia específica. En segunod lugar se ubicó la categoría
asociativo-gremial, con 80 cajas que representan el 11,7%, en las que el vínculo común se
definió por pertenecer a asociaciones, cooperativas, organizaciones productivas o grupos de
consumidores. La categoría familiar comprendió 58 cajas, solo el 8,5%, cuya pertencia se
delimitó por formar parte de un mismo grupo familiar, mientras que la categoría laboral agrupó
49 cajas, que resultan ser el 7,2%, integradas por trabajadores de n mismo sector, empleador o
institución. Finalmente, 70 cajas esto es el 10,3% se clasificaron en la categoría otro, ya sea
porque el texto no permitió una asignación clara o porque combinó más de un criterio de
pertenencia.
Tabla 4
Cajas Comunales y cajas de ahorro según categoría de vínculo común
Categoría de vínculo común
Número de cajas
Porción del todo
Territorial
424
62,3%
Asociativo-gremial
80
11,7%
Otro
70
10,3%
Familiar
58
8,5%
Laboral
49
7,2%
Total
681
100%
Nota: (Autores, 2025).
Información no disponible en las fuentes analizadas
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Finalmente, en contraste entre la normativa revisada y la información contenida en la
nómina mostró que, si bien la nueva Norma General y la norma de control de la SEPS
establecieron obligaciones de registro y de remisión de información, las fuentes píublicas
utilziadas no incluyeron datos detallados sobre montos de activos, volumen de depósitos,
carteras de crédito, morosidad u otros indicadores financieros de las cajas. Tampoco se
encontró en la nómina información sobre variables socioeconómicas de los socios o sobre el
volumen de operaciones anuales.
Este resultado indicó que el análisis cuantitativo del peso financiero de las cajas
comunales y cajas de ahorro continuó limitado a la información estructural disponible, mientras
que la evaluación de su importancia económica agregada requirió datos que aún no se
encontraban accesibles en los registros públicos consultados
Discusión
El análisis del marco regulatorio muestra que, a partir de 2025, el tratamiento jurídico
de las cajas comunales y cajas de ahorro se configura de manera profunda. El esquema previo,
basado en la Sección XVI de la Codificación de Resoluciones Monetarias, Financieras de
Valores y Seguros, descansa explícitamente en el autocontrol y asigna a la Superintendencia
de Economía Popular y solidaria (SEPS) un rol limitado al registro en una nómina informativa.
En cambio, la Resolución JPRF-F-2025-0154 y la norma de control de 2025 definen a las cajas
como entidades financieras de la economía popular y solidaria; exigen personalidad jurídica
otorgada por la SEPS, crean un catastro público y refuerzan las facultades de supervisión y
sanción. Esta reconfiguración normativa se alinea con los diagnósticos previos que señalan
debilidades en gobernanza, control interno y transparencia en las cajas de ahorro ecuatorianas.
Desde la perspectiva de la literatura, este giro regulatorio se interpreta como un intento
de corregir vulnerabilidades identificadas en estudios que describen a las cajas como actores
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clave para la inclusión financiera, pero operando con estructuras organizativas frágiles y escasa
visibilidad frente a la autoridad de control. El establecimiento de límites cuantitativos, la
formalización de órganos de gobierno y la obligación de registro en catastro contribuyen a
reducir algunos de estos riesgos. No obstante, la exclusión expresa de las cajas del seguro de
depósito y del fondo de liquidez mantiene una simetría de protección respecto de otras
entidades del sector financiero popular y solidario, lo que puede reproducir precisamente la
vulnerabilidad de los ahorros de los hogares y unidades productivas que se pretende proteger.
Los resultados empíricos sobre la nómina informativa muestran que el universo de cajas
registradoras es amplio y se encuentra territorialmente concentrado. La presencia dominante
en provincias como Pichincha, Imbabura y Tungurahua sugiere una articulación estrecha con
territorios donde la economía popular y solidaria y las formas comunitarias de organización
tienen mayor densidad histórica. Esta concentración resulta coherente con el análisis de
entidades financieras comunitarias en el cantón Cayambe (provincia de Pichincha) presentado
por Ulcuango (2016), quien evidencia el papel de las estructuras comunitarias de ahorro y
crédito en la sierra ecuatoriana. Al mismo tiempo la existencia de cajas en todas las provincias
indica que el fenómeno excede los casos emblemáticos analizados en la literatura y configura
una red nacional de organizaciones financieras de base, aunque con intensidades muy distintas
según el territorio.
Particularmente relevante la dinámica temporal de los registros. El hecho de que el
39.2% de las cajas se inscriba en 2024 y el 27.2% en los primeros meses de 2025, hasta el corte
del 21 de mayo, indica una fuerte concentración de inscripciones en la antesala y en el corto
periodo de vigencia del régimen previo durante 2025. Este patrón se interpreta como un efecto
de anticipación a la moratoria, caracterizado por la concentración de registros en el período
inmediatamente anterior al cierre del catastro para nuevas cajas comunales y cajas de ahorro
dispuesto por la Resolución JPRF-F-2025-0154. En otras palabras, el comportamiento
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observado sugiere que la expectativa de un cambio regulatorio y de la imposibilidad de
constituir nuevas cajas una vez vigente la moratoria incentiva la creación o regularización de
entidades en ese intervalo, lo que plantea interrogantes sobre cómo las decisiones normativas
inciden en el ritmo y la forma de expansión del universo de cajas.
En relación con la hipótesis de trabajo, la evidencia respalda parcialmente la idea de
que la nueva normativa mejora las condiciones formales para la supervisión y la transparencia
de las cajas, pero no resuelve de manera integral los vacíos de información estadística. La
exigencia de catastro y la definición de obligaciones de reporte constituyen un avance respecto
del régimen anterior sin embargo la versión analizada de la nómina sólo contiene datos
estructurales como la identificación, localización su estado y vínculo común, y no incorpora
información sobre activos, depósitos, cartera de crédito, morosidad u operaciones anuales. Esta
limitación impide medir el peso financiero agregado de las cajas dentro del sector financiero
popular y solidario y coincide con advertencias previas sobre la invisibilidad estadística de
estas entidades en las operaciones oficiales del sector.
El alcance de los resultados se circunscribe, por tanto, a la dimensión normativa y
estructural: el estudio permite describir cómo se reconfigura el régimen jurídico y cómo se
distribuye el universo de cajas reconocidas oficialmente, pero no puede evaluar su desempeño
financiero ni su contribución cuantitativa al crédito y al ahorro nacional. Además, el análisis se
apoya en un único reporte de la nómina con corte a mayo de 2025, por lo que no captura
eventuales depuraciones posteriores del catastro. Estas limitaciones abren líneas claras para
investigaciones futuras: el desarrollo de series estadísticas financieras específicas para cajas;
estudio de caso que combinen información contable interna con indicadores de inclusión
financiera; y análisis comparados entre cajas que permanecen como tales y cajas que se
convierten en otras figuras del sector, a fin de comprender mejor los trayectos de formalización
y escalamiento organizativo.
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En conjunto, la discusión sitúa los hallazgos en doble plano. Por un lado, la reforma
normativa de 2025 se presenta como un esfuerzo necesario de ordenamiento y control sobre un
segmento que maneja recursos de hogares y comunidades en condiciones de baja protección
institucional. Por otro lado, la moratoria a la constitución de nuevas cajas y la persistencia de
vacíos estadísticos revelan que el fortalecimiento regulatorio no se traduce automáticamente
en mejores condiciones para la expansión invisibilización del mundo de las cajas de ahorro.
Esta tensión constituye un campo fértil para futuras investigaciones y para el diseño de políticas
públicas que busquen equilibrar prudencia financiera, autonomía comunitaria e inclusión.
Conclusión
El estudio evidencia que la normativa aprobada en 2025 configura un cambio
estructural en el tratamiento de las cajas comunales y cajas de ahorro en Ecuador. El paso de
un régimen basado en autocontrol, sin supervisión directa por parte de la autoridad, a otro que
exige personalidad jurídicas, catastro público y estructura mínima de gobierno, crea un marco
formal más favorable para la supervisión y la transparencia de estas entidades. En este sentido,
se cumple el objetivo de describir y analizar la reconfiguración normativa reciente, Mostrando
que las cajas dejan de ocupar una posición casi periférica en el ordenamiento jurídico para
integrarse de manera más explícita al sistema financiero popular y solidario.
Al mismo tiempo, la caracterización de la nómina informativa revela que el universo
de cajas reconocidas oficialmente es amplio, territorialmente concentrado y dinámico. La fuerte
presencia en determinadas provincias y la diversidad de vínculos comunes dan cuenta de que
las cajas se consolidan como organizaciones financieras de base comunitaria, que se articulan
con trayectorias previas de organización social y de economía popular y solidaria. La
concentración de registros en 2024 y en los primeros meses del 2025, inmediatamente antes de
la entrada en vigor de la moratoria para la constitución de nuevas cajas, se interpreta como un
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efecto de anticipo a dicho cierre normativo, lo que muestra hasta qué punto las decisiones
regulatorias inciden en el ritmo de creación y formalización de estas entidades.
Los hallazgos permiten confirmar sólo de manera parcial la hipótesis planteada. La
nueva regulación amplía las condiciones formales para la supervisión y el control, pero no
elimina los vacíos de información estadística que impiden dimensionar con precisión el peso
financiero de las cajas dentro del sector financiero popular y solidario. El catastro disponible
continúa limitado a datos estructurales y territoriales, sin incorporar índicadores sobre activos,
depósitos, cartera o calidad de la cartera. En consecuencia, la capacidad del Estado, de la
academia y de las propias organizaciones para evaluar el aporte real de las cajas de ahorro, al
crédito y a la inclusión financiera sigue siendo restringida.
El principal aporte de esta investigación radica en integrar, en un mismo análisis, la
reconfiguración normativa y la evidencia empírica de la nómina oficial, visibilizando un
segmento del sistema financiero popular y solidario que suele permanecer en los márgenes de
las estadísticas y del debate académico. El trabajo muestra que el fortalecimiento regulatorio
no es neutro: por un lado, contribuye a ordenar y formalizar un universo amplio de
organizaciones; por otro, introduce una moratoria que limita el ingreso de nuevas cajas y
mantiene sin resolver la falta de información financiera pública sobre las existentes.
A partir de estos resultados se abren varias líneas de trabajo futuras. Resulta necesario
desarrollar sistemas de reporte y difusión estadística específica para las cajas, que permitan
analizar su desempeño financiero y su incidencia en inclusión financiera a nivel territorial.
También se vuelve pertinente estudiar, mediante enfoques de caso, cómo las cajas se adaptan
al nuevo régimen, qué trayectoria siguen aquellas que se convierten en otras figuras
institucionales y cuáles son los efectos concretos de la moratoria sobre la organización
comunitaria del ahorro y el crédito. De este modo, la investigación no sólo cumple con su
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objetivo inicial, sino que plantea una agenda para profundizar el conocimiento sobre el mundo
de las cajas de ahorro en Ecuador.
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