Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
Oportunidad para la ejecución del silencio administrativo
Opportunity for the execution of administrative silence
Possibilidade de execução de silêncio administrativo
Rubén Rolando Clavijo Cruz
1
Universidad Indoamérica
rclavijo2@indoamerica.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-1953-3603
José Antonio Ruiz Bautista
2
Universidad Indoamérica
joseruiz@uti.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-7115-4387
Como citar:
Clavijo, R. & Ruiz, J. (2023). Oportunidad para la ejecución del silencio administrativo.
Código Científico Revista de Investigación, 4(1), 265-284.
Recibido: 24/01/2023 Aceptado: 16/02/2023 Publicado: 30/06/2023
1
Tecnólogo en Investigación de Policía Judicial del Ecuador, Estudiante de la carrea de derecho de la Universidad
Indoamérica.
2
Abogado. Magíster en derecho, mención derecho administrativo. Docente investigador de la carrea de derecho
de la Universidad Indoamérica.
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
266
Resumen
Los ciudadanos en ejercicio de su derecho de petición, previsto en el artículo 66, número 23 de
la Constitución del Ecuador, pueden formular peticiones, reclamos y solicitudes ante las
administraciones públicas, y estas deben dar respuestas motivadas y oportunas a dichos
petitorios, sin embargo, ante la inoperancia de la administración pública y la falta de respuesta
oportuna se configura el silencio administrativo positivo, el cual debe ser ejecutado ante la
justicia contenciosa administrativa. En este contexto, existe una controversia en relación a la
oportunidad que tienen los ciudadanos para ejecutar el silencio administrativo ante la sede
contenciosa administrativa si son 5 años o 90 días conforme el artículo 306 numeras 1 y 3 del
COGEP. Por ello el objetivo de la presente investigación es determinar la oportunidad del
derecho de acción para ejecutar el silencio administrativo, para garantizar el derecho de petición
de los administrados. El método utilizado es el deductivo, apoyado en el análisis documental y
bibliográfico, pues se analizan sentencias de los tribunales. El resultado de la investigación
versa que la oportunidad para ejecutar el silencio administrativo es de 90 días de conformidad
con el artículo 306, numeral 1 del COGEP.
Palabras Clave: silencio administrativo, peticiones, acto administrativo, acto administrativo
presunto.
Abstract
Citizens exercising their right to petition, provided for in article 66, number 23 of the
Constitution of Ecuador, can make petitions, claims and applications before public
administrations, and these must give reasoned and timely responses to said petitions, however
Given the ineffectiveness of the public administration and the lack of timely response, positive
administrative silence is configured, which must be executed before the contentious
administrative justice system. In this context, there is a controversy in relation to the opportunity
that citizens have to execute the administrative silence before the administrative contentious
headquarters if it is 5 years or 90 days according to article 306 numbers 1 and 3 of the COGEP.
Therefore, the objective of this investigation is to determine the opportunity of the right of
action to execute the administrative silence, to guarantee the right of petition of the
administered. The method used is deductive, supported by documentary and bibliographical
analysis, since court rulings are analyzed. The result of the investigation shows that the
opportunity to execute the administrative silence is 90 days in accordance with article 306,
numeral 1 of the COGEP.
Key Words: administrative silence, petitions, administrative act, presumed administrative
act.
Resumo
Os cidadãos exercendo seu direito de petição, previsto no artigo 66, número 23 da Constituição
do Equador, podem apresentar petições, reclamações e requerimentos perante as administrações
públicas, devendo estas dar respostas fundamentadas e oportunas a tais petições, no entanto,
dada a ineficácia do administração pública e a falta de resposta tempestiva, configura-se o
silêncio administrativo positivo, que deve ser executado perante a justiça administrativa
contenciosa. Neste contexto, existe uma controvérsia em relação à oportunidade que os
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
267
cidadãos têm de executar o silêncio administrativo perante a sede do contencioso administrativo
se for de 5 anos ou 90 dias conforme artigo 306 números 1 e 3 do COGEP. Portanto, o objetivo
desta investigação é determinar a oportunidade do direito de ação para executar o silêncio
administrativo, para garantir o direito de petição do administrado. O método utilizado é
dedutivo, apoiado em análise documental e bibliográfica, uma vez que são analisadas decisões
judiciais. O resultado da investigação revela que o prazo para execução do silêncio
administrativo é de 90 dias, nos termos do artigo 306.º, n.º 1, do COGEP.
Palavras-chave: silêncio administrativo, petições, ato administrativo, ato administrativo
presumido.
Introducción
Las personas como titulares de derechos, gozan del catálogo de derechos previstos en
la Constitución del Ecuador, dentro de estos derechos figura el de petición que garantiza a las
personas la posibilidad de que puedan presentar peticiones, solicitudes y reclamos ante la
administración pública, y esta, en su deber de garantizar el efectivo goce de derechos debe
emitir respuestas motivadas y oportunas a las personas. Empero, cuando la administración
pública no es responsable en su actuar y de manera deliberante omite dar respuesta oportuna a
las personas respecto de sus peticiones, concurre una sanción llamada silencio administrativo.
El silencio de la administración es la consecuencia de la inacción e inoperancia de la
administración pública, por la ausencia de respuesta ante las peticiones, solicitudes y
reclamaciones formuladas por los ciudadanos, ya que una obligación legal de las
administraciones que impone que cumpliendo los más altos estándares se dé una respuesta
motivada a los petitorios de los ciudadanos. Para (Cevallos, Quiñonez, & Castillo, 2018), el
incumplimiento del plazo establecido constituye en cierto modo una arbitrariedad por parte de
la administración pública, no sólo porque puede ser considerado una vulneración de los
derechos de los usuarios, sino también porque el cumplimiento de las normas constituye un
deber constitucional para aquéllos que están obligados a prestar servicios públicos de calidad y
eficientes sin el insuficiente cumplimiento de los términos y condiciones previstos por la ley.
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
268
El silencio administrativo es una defensa para ejercer el derecho constitucional de
petición en contra de la negligencia, la pereza, la ineficiencia y la corrupción que se evidencia
en la administración pública, donde por la obstinada resistencia de directivos y servidores
públicos se conculca derechos de ciudadanos.
El sustento al silencio administrativo se funda en las situaciones jurídicas de inoperancia
de la administración pública, por la falta de una participación activa de la administración en la
toma de decisiones dentro de los plazos legales previstos en el ordenamiento jurídico. Por ello,
el silencio administrativo asegurar la prosecución del quehacer público y que se cumpla con la
obligación de cumplir a cabalidad los deberes y responsabilidades, garantizando la eficacia en
los trámites administrativos, para dar respuestas oportunas a los ciudadanos.
No olvidemos que la administración está obligada a tomar una decisión oportuna y a
notificar a los ciudadanos en el plazo máximo que marca la norma reguladora para cada tipo de
procedimiento, bajo pena de que se configure un silencio administrativo, pues la administración
pública debe actuar con estricto apego al respeto de los derechos de los ciudadanos, y dar
siempre respuestas a los petitorios formulados, pues es necesario entender que las decisiones
emitidas por las administraciones públicas consecuencia de petitorios de los ciudadanos se lo
emite a través de actos administrativos, los cuales a su vez crean, modifican o extinguen
derechos.
En su investigación (Suntaxi, 2022), menciona que el asunto del silencio administrativo
ha sido objeto de debate en los campos del derecho y la doctrina. Cuando los gobiernos son
apáticos ante acciones que requieren declaraciones específicas, se produce el silencio. La
jurisprudencia canónica y la filosofía popular establecen la máxima “quien calla da”, pero tal
máxima no tiene valía como principio jurídico en el campo de la jurisprudencia. El silencio no
es una decisión de voluntad administrativa anhelada, sino un hecho negativo.
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
269
Ante la imposibilidad material para que la administración resuelva positiva o
negativamente las peticiones, quejas, reclamos, consultas de los ciudadanos, y la necesidad de
garantizar la seguridad jurídica con la certeza de sus derechos, que se derivan de la relación con
el órgano administrativo, la doctrina y algunas legislaciones han previsto de respuesta el
“silencio administrativo”. Dada la imposibilidad económica de la administración de resolver
positiva o negativamente objeciones, quejas, recursos, reclamaciones, audiencias de los
ciudadanos, así como la necesidad de garantizar la seguridad jurídica con la certeza de sus
derechos derivados de las relaciones con una autoridad administrativa, la doctrina y algunos
actos jurídicos prevén el “silencio administrativo” en respuesta.
Esta investigación hace referencia a los dilemas jurídicos involucrados en la ciudadanía
ecuatoriana, en el contexto de estos períodos, no solo por las omisiones e incumplimientos de
las autoridades públicas, así como por la falta de disposiciones legales en este caso; problema
que surge en la resolución de un reclamo por parte de los administrados cuando acuden a las
autoridades públicas para obtener respuesta a su reclamo porque un derecho ha sido vulnerado
o lesionado por actos administrativos, que se ha producido como consecuencia de la falta de
respuesta por parte de las Administraciones públicas o una violación del derecho a reclamar,
sino también por la problemática identificada en relación a la oportunidad que tiene el
ciudadano para ejecutar el silencio administrativo, entendiendo por oportunidad al espacio de
tiempo que la persona tiene para acudir ante el Tribunal Contencioso Administrativo para
solicitar se ejecute el silencio administrativo, bajo pena de caducidad.
El desarrollo de este estudio se realiza con el fin de demostrar la garantía de la reforma
de la normativa en cuanto a la posibilidad de asegurar el silencio administrativo en los procesos
judiciales, lo cual es importante ya que el estudio permite determinar si las disposiciones del
Código Orgánico Administrativo y el Código Orgánico General del Procedimiento (COGEP)
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
270
permiten mejorar la aplicación del silencio administrativo y evocan la urgencia procesal dentro
de los requerimientos.
En síntesis, el objetivo es determinar la oportunidad del derecho de acción para ejecutar
el silencio administrativo, para garantizar el derecho de petición de los administrados.
Desarrollo
El derecho de petición tiene origen en la Edad Media, y nace como un medio por el cual
el pueblo tenía la posibilidad de formular demandas ante las autoridades públicas, medio que
se consolidó con el nacimiento del Estado Libre y se incorporó a derechos como el derecho de
petición de 1625; Posteriormente, se promulgó la Declaración de Derechos (1689), que
establece: "Los súbditos tienen derecho a presentar peticiones al rey, y cualquier forma de
encarcelamiento o inconveniente que se les cause por ello es ilegal"(Sección 5). Así, la petición
ya no tenía ningún objeto personal, se extendió a las Cortes Generales y se llevó a cabo ante el
Rey, con el fin de emitir respuestas por parte de las administraciones a las demandas de los
ciudadanos.
Posteriormente, con el advenimiento de la Revolución Francesa, se dieron cambios en
los ámbitos económico, político y social donde es necesario que exista un ordenamiento jurídico
que establezca las reglas necesarias para que se realicen los cambios para que surja el derecho
de petición.
Se puede argumentar que el derecho de petición existió bajo los regímenes monárquicos,
pero, sin embargo, en respuesta a los poderes dictatoriales, (Sánchez, 2016), explica que este
derecho solo existe en un estado constitucional, pues había “derechos” de magnitud. y con
características muy diferentes a las actuales, se caracterizan como una pretensión hereditaria,
exigiendo el respeto de los derechos y privilegios de propiedad hereditaria de que gozan, y
como un derecho desigual.
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
271
El derecho de petición es un derecho de orden constitucional desarrollado en un
principio en el derecho civil, en un marco de ejercicio en un sistema político igualitario. Sin
embargo, es trasladado al derecho administrativo, consecuencias de las relaciones jurídicas
entre los ciudadanos y el Estado, y sobre todo para garantizar el derecho a participar en la vida
política por parte de las personas. Es importante precisar que este derecho, no es un instrumento
para reclamar derechos, ya que para aquello existen trámites propios, sino que está concebido
para garantizar la posibilidad de acudir ante la administración pública con requerimientos y que
esta se pronuncie sobre su procedencia.
Para (Minga, 2023, pág. 11), enuncia que el silencio de la administración tiene su origen
en el derecho de petición, derecho constitucional de los ecuatorianos, en virtud del cual las
personas tienen derecho a presentar denuncias o peticiones ante las autoridades y están
obligadas a cumplirlas, en caso de ser necesario, establecido por la ley y; estos órganos no
tienen el derecho, si no, por el contrario, la obligación, de dar una respuesta positiva o negativa,
ya que el derecho de usar o no usar está dentro de la potestad y la obligación se cumple
simplemente por ministerio de la ley.
En Ecuador, el Código Orgánico Administrativo (2017), respecto del silencio
administrativo expresa: “Los reclamos, solicitudes o pedidos dirigidos a las administraciones
públicas deberán ser resueltos en el término de treinta días, vencido el cual, sin que se haya
notificado la decisión que lo resuelva, se entenderá que es positiva.” (art. 207)
Por tanto, el silencio administrativo es un mecanismo que protege a los administrados
de infracciones por parte de la administración pública. Se produce cuando la administración no
da respuesta a una reclamación o petición presentada por parte de los ciudadanos.
Es la acción volitiva donde, a falta de decisión expresa, se concede la petición,
afirmando o denegando el silencio en el caso negativo. Esta es una forma de completar un
trámite administrativo que no contó con un acto explícito de pronunciamiento. Se entenderá
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
272
finalizado el procedimiento cuando haya transcurrido un determinado plazo sin que se
especifique si se ha aceptado o rechazado la petición del interesado.
El silencio administrativo, por lo tanto, es la facultad que otorga la Constitución y la ley
a todos los ciudadanos, individual o colectivamente, para solicitar a las autoridades públicas;
todo ello en acuerdo con lo determinado en la norma superior, por lo que el ejercicio de este
derecho constitucional ante una entidad pública requiere efectivamente la emisión de una
resolución o respuesta razonada para dar cumplimiento a este derecho constitucional, además,
el derecho de apelación es parte de la facultad que tienen los usuarios, intervención autónomo
y facultativa en la toma de disposiciones de las autoridades, es decir, los ciudadanos participan
directa y activamente de forma democrática en el cumplimiento de su derecho. (Andrade,
Escobar, & Centeno, 2022).
El silencio administrativo se fundamenta en los principios constitucionales y en el
principio de legalidad. El Estado de derecho establece que toda actuación de una autoridad o
funcionario debe ajustarse a la norma constitucional, es decir, se debe tener en cuenta el derecho
de apelación de las personas; y, estrechamente relacionado con el principio de legalidad o
principio constitucional, que establece que en el derecho público cualquier autoridad o
funcionario puede hacer solo lo permitido por la constitución o estatuto que no esté
expresamente permitido por la constitución o estatuto. considerado prohibido.
Por tanto, se puede afirmar que el silencio administrativo tiene su origen en el derecho
de petición, previsto en la Constitución del Ecuador como el derecho de las personas para
presentar solicitudes, quejas o reclamos ante una autoridad pública y su deber de resolver estos
reclamos con rapidez, inmediatez y diligencia.
El derecho de petición es una herramienta para lograr que los intereses de los ciudadanos
salgan a la luz y a su vez sean protegidos de las actuaciones de la administración pública; para
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
273
lograr este fin, se busca las imposiciones de límites y obligatoriedades para obtener una
respuesta.
En relación al derecho de petición, es importante también precisar que este tiene su
respaldado en norma supraconstitucional, en tratados internacionales como la Declaración
Universal de los Derechos Humanos en los artículos 18 a 21, que menciona el derecho a
participar en los asuntos públicos, y el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, que establece que toda persona tiene derecho a presentar una petición válida ante
cualquier autoridad, ya sea de interés particular o general, y recibir una pronta decisión.
En este sentido, la Constitución de la República del Ecuador, en el artículo 66, numeral
23, reconoce expresamente el derecho de petición de acuerdo a lo dispuesto en los tratados
internacionales, por lo que las normas constitucionales permiten el ejercicio del derecho de
petición y los ciudadanos pueden dirigirse a las autoridades competentes con una petición para
recibir una respuesta razonable. Por lo tanto, la participación activa de todos los ciudadanos se
considera un derecho; sin embargo, no hay garantía de que todas las peticiones de los
ciudadanos sean atendidas y mucho menos escuchadas.
Es innegable entonces que el derecho a presentar una petición, solicitud o reclamo es
un importante derecho fundamental, de origen constitucional que confiere a un ciudadano el
derecho a dirigirse a las autoridades públicas y, por lo tanto, lo obliga a responder dicha petición
de manera razonada.
Ahora bien, es importante señalar las consecuencias del silencio administrativo y, en
este contexto, los efectos mismos de este ante la inacción administrativa respecto de las
solicitudes de los administrados, siendo este el silencio administrativo positivo y negativo. Para
ello es trascedente precisar que los efectos del silencio administrativo antes mencionados deben
estar debidamente positivados en la norma legal, pues no puede asumirse el silencio
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
274
administrativo positivo ni el negativo, sino que, este debe estar expresamente desarrollado en
una norma previa y clara.
En el silencio administrativo administro positivo, la pretensión del ciudadano plasmada
en su petición, solicitud o reclamo se la estima por aceptada por la ausencia de respuesta de la
administración pública en el espacio de tiempo que tenía para hacerlo, y el acto administrativo
presunto a ejecutarse por lo tanto es favorable a la pretensión. Mientras que, en el silencio
administrativo negativo, la ausencia de respuesta de la petición implica de manera directa la
negación respecto de la pretensión contenida en la petición, solicitud o reclamo.
El silencio administrativo positivo, por lo tanto, se definió como una forma de
manifestación o declaración tácita positiva de la voluntad de la administración pública. Se
entiende por voluntad de la administración cuando el silencio administrativo expresamente
previsto por el ordenamiento jurídico tiene la consideración de acto administrativo. Por ello, el
efecto positivo del silencio administrativo no es una presunción de hecho que permita probar
lo contrario, sino una presunción legal que conduce a un acto procesal independiente, donde el
acto administrativo presunto es positivo.
Empero, para que sea válido y ejecutable el acto administrativo presunto no debe
adolecer de vicios de nulidad por ejemplo contrario a la ley, autoridad incompetente, situaciones
imposibles, etc.
En sus contribuciones Moreta (2018), menciona que
El resultado del silencio positivo en los procedimientos sancionatorios también se halla
contemplado en la norma anterior. La falta de actuación de la autoridad provoca la
caducidad de la facultad sancionadora, por lo que la norma ordena que deberá dictarse
una resolución que así lo reconozca y que ordene el archivo del proceso. De no ser así,
habrá que acudir a la ejecución de la que trata el COGEP. (pág. 28)
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
275
En cuanto al silencio administrativo negativo, este tipo de silencio se puede calificar
como la falta de aceptación o le negativa a la pretensión. (Duque, 2012, pág. 38), expresa: “en
el momento en que se establezca el plazo en la ley en la que no se hayan resuelto cuestiones ni
recursos, se tendrá por denegada la pretensión formulada”. Este tipo de silencio es un simple
supuesto que la ley establece a favor de administrado.
Ahora bien, es importante indicar que el silencio administrativo positivo necesariamente
requiere de un proceso judicial de ejecución para el acto administrativo presunto sea legal y
ejecutable, proceso de ejecución que de conformidad al artículo 217 del Código Orgánico de la
Función Judicial debe ser de conocimiento de los jueces contencioso administrativos, quienes
conocerán la ejecución y se pronunciaran respecto de la legalidad del acto administrativo
presunto y que este no contenga vicios.
En este sentido, el Código Orgánico Administrativo (2017) respecto de la ejecución del
silencio administrativo expresa
El acto administrativo presunto que resulte del silencio, será considerado como título de
ejecución en la vía judicial. Al efecto, la persona interesada incluirá en su solicitud de
ejecución una declaración, bajo juramento, de que no le ha sido notificada la decisión
dentro del término previsto. Además, acompañará el original de la petición en la que
aparezca la fe de recepción. (Art. 207)
Respecto de la ejecución del silencio administrativo el Código Orgánico General de
Procesos (2016) expresa:
Si se trata de la ejecución de un acto administrativo presunto, la o el juzgador convocará
a una audiencia en la que oirá a las partes. Corresponde a la o al accionante demostrar
que se ha producido el vencimiento del término legal para que la administración resuelva
su petición, mediante una declaración bajo juramento en la solicitud de ejecución de no
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
276
haber sido notificado con resolución expresa dentro del término legal, además
acompañará el original de la petición en la que aparezca la fe de recepción. (Art. 370A)
Con relación a la oportunidad para ejecutar el silencio administrativo el Código
Orgánico General de Procesos (2016), enuncia lo siguiente:
Oportunidad para presentar la demanda. Para el ejercicio de las acciones contencioso
tributarias y contencioso administrativas se observará lo siguiente:
1. En los casos en que se interponga una acción subjetiva o de plena jurisdicción, el
término para proponer la demanda será de noventa días, contados a partir del día
siguiente a la fecha en que se notificó el acto impugnado.
3. En casos que sean de materia contractual y otras de competencia de los tribunales
distritales de lo contencioso administrativo, se podrá proponer la demanda dentro del
plazo de cinco años. (artículo 306)
La Corte Nacional de Justicia (2015), respecto de la oportunidad de ejecutar el silencio
administrativo expresa:
La clase de recurso que se propone se determina únicamente por la pretensión que
mueve al accionante para promover la acción: si ésta es la de defender directamente un
derecho subjetivo violado o ejecutar el silencio administrativo, el recurso
necesariamente será de carácter subjetivo, y corresponde al Tribunal así señalarlo, sin
considerar la calificación que al mismo haya dado el proponente. (Resolución 13-2015,
artículo 1, literal c)
De lo expuesto la norma no es clara en determinar la oportunidad para ejecutar el
silencio administrativo, si debe ser dentro de los 90 días o los cinco años de conformidad con
el artículo 306, numerales 1 y 3 del Código Orgánico General de Procesos.
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
277
Metodología
En este documento se utiliza el método deductivo, apoyado en el análisis documental y
bibliográfico con la finalidad de recopilar la información necesaria y fundamentar todas las
variables de estudio, en correspondencia a la Oportunidad para la ejecución del silencio
administrativo, de tal manera que facilito la comprensión de diversos artículos que están dentro
del reglamento constitucional para establecer sanciones, denominado COA, de igual manera
(Vilabella, 2016), menciona que el análisis de otras fuentes documentales, consiste en la
revisión de información que contengan datos referentes al tema a desarrollar siendo estas leyes,
jurisprudencias, libros, revistas, quienes permitan comprender el tema de estudio y desde una
nueva perspectiva, permita el aporte de argumentos trascendentales que permitan plasmar la
compresión generada en la discusión de resultados y generar nuevos argumentos referentes al
tema.
Este estudio académico basado en evidencias propone generar datos situacionales
verificados basados en sustento bibliográfico, doctrinal, experimental y normativo que puedan
ser utilizados para sustentar adecuadamente las afirmaciones contenidas en cada ítem
desglosado.
Resultados
En su análisis (Cárdenas, 2020, pág. 18), alude que esto contribuye a que la mayoría de
los ciudadanos ecuatorianos desconozcan que tienen derecho de petición, lo que puede llevar a
que no insistan en una respuesta de la administración pública al momento de la petición; esto
sucede porque no se realizan los trámites iniciados o si por falta de mecanismos de acceso a la
información se puede suponer que las instancias gubernamentales no recibirán respuesta como
resultado y que se han violado derechos.
Según el jurista (Cordero, 2009, pág. 29), en su obra “El Silencio Administrativo” y
sintetizando su análisis inferimos que la ley le da un contenido positivo o negativo al silencio
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
278
administrativo originando una ficción de un acto administrativo presunto, ya que recordemos
que la voluntad de la administración pública se exterioriza de manera expresa; y en este caso
del silencio administrativo se estaría a la expresión de voluntad presunta.
En el Art. 370A (Código Orgánico General de Procesos, 2018), la Ejecución por silencio
administrativo, menciona que, si se trata de la ejecución del acto administrativo imputado, el
juez dará audiencia, y en la audiencia escuchará las opiniones de las partes. El actor deberá
acreditar que ha vencido el plazo legal para administrar su solicitud, haciendo constar por
escrito en el auto de ejecución que no recibió la resolución definitiva dentro del plazo legal, y
adjuntando adicionalmente el original de la petición indicando el comprobante de recibido.
El silencio administrativo está previsto por la ley, y sólo se permite en las circunstancias
claramente previstas por las normas específicas, porque el simple silencio, la omisión, la
inacción y la negligencia no permiten establecer el significado de la voluntad administrativa.
Por lo dicho, el Silencio Administrativo, es una institución jurídica cuya naturaleza jurídica es
mitigar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, garantizando el derecho de
petición de los ciudadanos.
Se reformaron las normas antes mencionadas y se dictó una ley orgánica sobre la
observancia del silencio administrativo. Con la expedición del COA, se elimina la acción
administrativa especial por silencio administrativo contenida en el artículo 326.4 a) del
COGEP. En su defecto, agregaría un artículo al artículo 370 del COGEP.
En este sentido el artículo 207 del COA, establece que, el acto administrativo presunto
resultante del silencio será considerado como título de ejecución en la vía judicial, por lo tanto,
debe ser ejecutado en la vía judicial por medio del Tribunal de lo Contencioso administrativo
quienes determinarán la legalidad del acto administrativo presunto.
Habría que ver según (Icaza & Ortíz Abogados, 2019), cómo se imputa en la práctica la
ejecución del silencio fuera de la jurisdicción administrativa de que se trate, por ejemplo, al
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
279
aplicar el último párrafo del artículo 207 de la COA, que establece que un acto administrativo
putativo que contenga un vicio irrevocable sería inejecutable, es decir, los que hubieren
incurrido en la causal de nulidad de un acto administrativo conforme a esta Ley, en cuyo caso
el juez declarará inexequible el acto presuntivo y ordenará la interposición de la demanda.
El Código Orgánico Administrativo (2017), expresa: “Los reclamos, solicitudes o
pedidos dirigidos a las administraciones públicas deberán ser resueltos en el término de treinta
días, vencido el cual, sin que se haya notificado la decisión que lo resuelva, se entenderá que es
positiva.” (art. 207)
Respecto de la ejecución del silencio administrativo el Código Orgánico Administrativo
(2017) señala:
El acto administrativo presunto que resulte del silencio, será considerado como título de
ejecución en la vía judicial. Al efecto, la persona interesada incluirá en su solicitud de
ejecución una declaración, bajo juramento, de que no le ha sido notificada la decisión
dentro del término previsto. Además, acompañará el original de la petición en la que
aparezca la fe de recepción. (Art. 207)
Ahora bien, la controversia surge en relación a la oportunidad para acudir ante los
Tribunales Contencioso Administrativos, para ejecutar el silencio administrativo, pues el
artículo 306 del Código Orgánico General de Procesos establece dos oportunidades procesales
para la ejecución, en el primer caso, en el numeral uno, determina que en los casos de acciones
de plena jurisdicción o subjetivas el término para proponer la demanda es de noventa días;
mientras que, en el caso del numeral tres, cuando indica de otras competencias del Tribunal de
lo contencioso administrativo el término para accionar es de 5 años. Es importante precisar que
la norma citada esto es el Código Orgánico General de Procesos, entró en vigencia el año 2016.
Ahora bien, tenemos la Resolución 13-2015 del Pleno de la Corte Nacional de Justicia,
que en su literal c) determina que ejecutar el silencio administrativo, el recurso necesariamente
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
280
será de carácter subjetivo. Entonces se entendería que el término para ejecutar el silencio
administrativo en efecto sería de noventa días. Empero, la resolución antes indicada es anterior
a la entrada en vigencia del Orgánico General de Procesos, que data del año 2016.
Por lo tanto, existe una divergencia de cual es el término de oportunidad para ejecutar
el silencio administrativo, si noventa días o cinco años. Si lo vigente es el COGEP o la
Resolución 13-2015 del Pleno de la Corte Nacional de Justicia. En este contexto es importante
confrontar el articulado y resoluciones antes precisadas.
La Resolución 13-2015 del Pleno de la Corte Nacional de Justicia, en el artículo 1 literal
c) dispone que si ésta es la de defender directamente un derecho subjetivo violado o ejecutar el
silencio administrativo, el recurso necesariamente será de carácter subjetivo, y en este contexto
es importante precisar que, si bien es cierto que el silencio administrativo no es un juicio de
conocimiento, sino de ejecución, hay que entender que el acto administrativo presunto, es un
acto administrativo, que es una declaración unilateral de voluntad de la administración pública
productora de efectos jurídicos, y consecuentemente, desarrolla derechos subjetivos que
eminentemente en efecto son de conocimiento de plana jurisdicción o subjetiva.
Además, es importante precisar que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, lo
que realiza al momento de ejecutar el silencio administrativo es un control de legalidad del acto
administrativo presunto a fin de determinar si dicho acto no concurre en una causal de nulidad
de conformidad con el artículo 105 del Código Orgánico Administrativo. Lo que ratifica que la
oportunidad para ejercer la ejecución del silencio administrativo es la misma que la acción de
plena jurisdicción o subjetiva.
(Lozano, 2017, pág. 19), señala que las materias procesales, tanto el administrado como
la administración, deben obedecer a los principios del procedimiento administrativo, sea cual
fuere la materia, se debe tener presente que la ley es general y su aplicación es la preservación
de la legalidad de la norma, por lo que los principios jurídicos se encuentran interconectados
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
281
cualquiera que sea la materia, contienen la esencia de los saberes aplicables en cada uno de los
campos jurídicos.
Conclusiones
El análisis de la oportunidad para la ejecución del silencio administrativo se puede llegar
a expresar como la figura jurídica cuyo objetivo es proteger al ciudadano frente a la inacción
de la Administración Pública. El silencio administrativo garantiza el derecho de petición frente
a la inoperancia administrativa. Es decir, el ciudadano tiene la seguridad de que los
procedimientos administrativos que no sean resueltos y notificados de forma apropiada en plazo
máximo estipulado se resolverán por medio de resolución del silencio administrativo.
Es necesario dar trascendencia jurídica a la no realización de actos administrativos
dentro del plazo legal establecido, para proteger los derechos de las personas administradas, y
no se puede permitir que la autoridad administrativa tome una decisión cuando lo crea
conveniente o de que no resuelva nunca.
El procedimiento administrativo para solicitar el silencio administrativo consiste en la
prueba de la inactividad de los funcionarios que no han desempeñado adecuadamente sus
funciones, por lo tanto, la responsabilidad directa de los servidores públicos consiste en la
prueba de que se puede reclamar a la autoridad correspondiente por falta de accionar.
La oportunidad para ejecutar el silencio administrativo ante los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo es de noventa días, de conformidad con el artículo 306, numeral 1
del Código Orgánico General de Procesos, esto debido a que el acto administrativo presunto,
es un acto administrativo que desarrolla derechos subjetivos que eminentemente en efecto son
de conocimiento de plana jurisdicción o subjetiva, pues lo que realiza el Tribunal al momento
de ejecutar el silencio administrativo es un control de legalidad del acto administrativo presunto
a fin de determinar si dicho acto no concurre en una causal de nulidad de conformidad con el
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
282
artículo 105 del Código Orgánico Administrativo. Lo que ratifica que la oportunidad para
ejercer la ejecución del silencio administrativo es la misma que la acción de plena jurisdicción
o subjetiva.
El Estado debe garantizar la defensa positiva de los derechos fundamentales, existiendo
el deber ciudadano de exigir a la Administración una transparente publicación de la
información, con el fin de precautelar nuestro derecho a conocer el estado real de los trámites;
es así como una falta de acceso a la información pública transgrede esos derechos.
El Silencio administrativo procede como un límite al ejercicio improcedente de la
administración pública y se estable en la necesidad de proteger los derechos de los
administrados.
La práctica habitual de la administración pública debe estar establecido en los principios
constitucionales, no puede forzar al ciudadano a soportar los efectos jurídicos que se derivan a
causa de la inactividad administrativa. La falta de capacitación en conocimientos básicos de
Derecho Administrativo por parte del Estado a las servidoras y servidores públicos se ve
reflejado en la vulneración de los derechos a los ciudadanos ecuatorianos.
La misma administración pública no responde a las solicitudes de los ciudadanos,
generando silencio administrativo, por lo que el Estado debe velar por el cumplimiento de las
normas legales para que las entidades públicas cumplan con sus obligaciones de dar respuestas
fundadas, ya sean positivas o negativas, a quienes formulan solicitudes o respuestas de
demanda, previa solicitud y con base en un análisis de la legalidad y origen de la ejecución de
la entidad.
Cabe señalar que el silencio de la administración es expresión de la voluntad esperada
de las autoridades en el ejercicio de la potestad administrativa y es por tanto un acto
administrativo, expresión concreta de la voluntad en el ejercicio de la función administrativa,
que tiene consecuencias jurídicas individuales en forma inmediata, es decir, en la ausencia de
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
283
una declaración explícita, dentro del plazo establecido por la ley, en él se determinar como si
la ley lo estableciera.
El objetivo del Estado es garantizar la tutela efectiva de los derechos fundamentales,
siendo el deber ciudadano exigir a la administración una transparente publicación de
información que se genera, con el fin de precautelar nuestro derecho a conocer el estado real de
los trámites; es así como una falta de acceso a la información pública vulnera esos derechos.
La actividad administrativa en el Estado ecuatoriano debe ir conforme a una sociedad
en continua evolución, ajustándose a las necesidades que la vida presenta, permitiendo a los
titulares de derechos ejercerlos, por lo que bajo ningún presupuesto legal cabe que las
administraciones públicas no manifiesten su decisión mediante acto administrativo de forma
frecuente, oportuna y determinada.
Referencias Biliográficas
Andrade, I., Escobar, E., & Centeno, P. (10 de Diciembre de 2022). Elsilencio administrativo y
la vulneración del derecho constitucional de petición. Obtenido de
https://dilemascontemporaneoseducacionpoliticayvalores.com/index.php/dilemas/arti
cle/view/3530/3484
Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador. (2008). Constitución de la República del
Ecuador. Registro Oficial N. 449. Obtenido de
https://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_ecu_const.pdf
Asamblea Nacional del Ecuador. (03 de Julio de 2017). Código Orgánico Adminsitrativo
(COA). Obtenido de
https://biblioteca.defensoria.gob.ec/bitstream/37000/3362/1/C%c3%b3digo%20Org
%c3%a1nico%20Administrativo%20COA%20%2821-01-2022%29.pdf
Benalcazar, J. (2013). La ejecución de la sentencia en el proceso contencioso-administrativo.
Obtenido de https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3282/27.pdf
Cárdenas, J. (2020). La oportunidad para activar acciones conteciosas administrativas por
silencio positivo. Obtenido de
https://dspace.uniandes.edu.ec/bitstream/123456789/11920/1/PIUAAB016-2020.pdf
Cevallos, E., Quiñonez, H., & Castillo, C. (Octubre de 2018). El silencio administrativo positivo
en la Legislación Ecuatoriana. Obtenido de
https://www.eumed.net/rev/oel/2018/10/silencio-administrativo-ecuador.html
Código Científico Revista de Investigación Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
284
Código Orgánico Administrativo. (2017). Silencio Administrativo. Obtenido de
https://biblioteca.defensoria.gob.ec/bitstream/37000/3362/1/C%c3%b3digo%20Org
%c3%a1nico%20Administrativo%20COA%20%2821-01-2022%29.pdf
Código Orgánico General de Procesos. (21 de Agosto de 2018). Ejecución por Silencio
Administrativo. Obtenido de https://www.telecomunicaciones.gob.ec/wp-
content/uploads/2018/09/Codigo-Org%C3%A1nico-General-de-Procesos.pdf
Cordero, P. (2009). El silencio administrativo. Obtenido de
http://www.bibliotecasdelecuador.com/Record/oai:oai:repositorio.uasb.edu.ec:10644
Duque, A. (Noviembre de 2012). El Silencio Administrativo Positivo y su Procedimiento de
Aplicación, visto desde la Jurisprudencia Contencioso Administrativa. Obtenido de
http://repositorio.puce.edu.ec/bitstream/handle/22000/5905/T-
PUCE6063.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Icaza & Ortíz Abogados. (2019). Reformas al COGEP y su aplicación al Procedimiento
Contencioso Administrativo. Obtenido de https://icazaortiz.com/2019/06/28/reformas-
al-cogep-y-su-aplicacion-al-procedimiento-contencioso-administrativo/
Lozano, H. (27 de Septiembre de 2017). El Silencio Administrativo como consecuencia de la
vulneración del Derecho de Petición, en el ámbito de las Inspectorías de Trabajo de
la provincia de Los Ríos. Obtenido de
http://repositorio.ucsg.edu.ec/bitstream/3317/9615/3/T-UCSG-PRE-JUR-DER-
174.pdf
Minga, D. (20 de Enero de 2023). La vigencia del silencia administrativo frente a las
resoluciones de los inspectores de trabajo de Azuay. Obtenido de
http://dspace.ucuenca.edu.ec/bitstream/123456789/859/3/TESIS.pdf
Moreta, Á. (02 de Abril de 2018). Silencio Administrativo. Obtenido de
https://derechoecuador.com/silencio-administrativo-en-el-coa/
Sánchez, J. (Diciembre de 2016). Efectos del silencio administrativo y procedimientos para la
declaratoria en el Sistema Legal Ecuatoriano. Obtenido de
http://dspace.ucuenca.edu.ec/bitstream/123456789/26204/1/tesis.pdf
Suntaxi, A. (2022). El silencio administrativo como título de ejecución en la legislación
ecuatoriana . Obtenido de
http://www.dspace.uce.edu.ec/bitstream/25000/27023/1/UCE-FJCPS-CD-
SUNTAXI%20ANDREA.pdf
Uchuary, M. (2020). El silencio administrativo como vulneración al Derecho Constitucional
de petición. Obtenido de
https://dspace.uniandes.edu.ec/bitstream/123456789/12239/1/ACTFMDDA001-
2021.pdf
Vilabella, Á. (2016). Los métodos en la investigación jurídica. Algunas precisiones. . Obtenido
de https://dspace.uniandes.edu.ec/bitstream/123456789/12239/1/ACTFMDDA001-
2021.pdf
