Código Científico Revista de Investigación/ V.5/ N. E4/ www.revistacodigocientifico.itslosandes.net
ISSN: 2806-5697
Vol. 5 – Núm. E4 / 2024
pág. 623
Políticas locales para la adaptación al cambio climático y
reducción de riesgos de desastres, en la ciudad de Esmeraldas
Local policies for climate change adaptation and disaster risk reduction in
the city of Esmeraldas.
Políticas locais de adaptação às mudanças climáticas e redução do risco de
desastres na cidade de Esmeraldas.
Santos Palma, Gipsy Gabriela
Instituto Superior Tecnológico Luis Tello
ggsantos@insluistello.edu.ec
https://orcid.org/0009-0004-0603-1972
Castillo Cobeña, Ana María
Instituto Superior Tecnológico Luis Tello
amcastillo@insluistello.edu.ec
https://orcid.org/0009-0007-7187-4003
Troya Zamora, Gabriel Antonio
Instituto Superior Tecnológico Luis Tello
gabotroya@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-8604-3348
DOI / URL: https://doi.org/10.55813/gaea/ccri/v5/nE4/513
Como citar:
Santos Palma, G. G., Castillo Cobeña, A. M., & Troya Zamora, G. A. (2024). Políticas locales
para la adaptación al cambio climático y reducción de riesgos de desastres, en la ciudad de
Esmeraldas. Código Científico Revista De Investigación, 5(E4), 623–643.
Recibido: 07/08/2024 Aceptado: 11/09/2024 Publicado: 30/09/2024
Código Científico Revista de Investigación/ V.5/ N. E4/ www.revistacodigocientifico.itslosandes.net
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Research Article
Volumen 5, Número Especial 4, 2024
Resumen
El artículo aborda las políticas públicas de adaptación al cambio climático y gestión de riesgos
en Esmeraldas, Ecuador. Su objetivo es proponer políticas que reduzcan la vulnerabilidad de
la población ante amenazas naturales como sismos, tsunamis e inundaciones, exacerbadas por
el crecimiento urbano no planificado. Se utilizó un enfoque cuantitativo, mediante análisis
estadísticos y modelación espacial para identificar las zonas de mayor riesgo. La metodología
Sun Mountain International incluyó la revisión de datos históricos y la evaluación de mapas de
riesgos. Los resultados revelan que Esmeraldas enfrenta altos niveles de exposición a desastres
debido a su ubicación geográfica y falta de planificación. Además, el 34% de la población se
encuentran ubicadas en condiciones vulnerables, con riesgo de ser afectada por desastres
naturales. El estudio concluye que, aunque existen políticas y planes de gestión de riesgos, su
implementación es limitada por la falta de recursos financieros y técnicos. Se recomienda una
mayor integración de los actores locales y una actualización de los planes de contingencia para
fortalecer la resiliencia de la ciudad.
Palabras clave: Gestión de riesgos; Cambio climático; Políticas locales; Adaptación climática;
Resiliencia urbana.
Abstract
This article addresses public policies for climate change adaptation and risk management in
Esmeraldas, Ecuador. Its objective is to propose policies to reduce the population's
vulnerability to natural hazards such as earthquakes, tsunamis and floods, exacerbated by
unplanned urban growth. A quantitative approach was used, using statistical analysis and
spatial modeling to identify the areas of greatest risk. The Sun Mountain International
methodology included the review of historical data and the evaluation of risk maps. The results
reveal that Esmeraldas faces high levels of exposure to disasters due to its geographic location
and lack of planning. In addition, 34% of the population is located in vulnerable conditions, at
risk of being affected by natural disasters. The study concludes that, although risk management
policies and plans exist, their implementation is limited due to the lack of financial and
technical resources. A greater integration of local actors and an update of contingency plans
are recommended to strengthen the resilience of the city.
Keywords: Risk management; Climate change; Local policies; Climate adaptation; Urban
resilience.
Resumo
O artigo aborda as políticas públicas de adaptação às alterações climáticas e de gestão de riscos
em Esmeraldas, no Equador. O seu objetivo é propor políticas que reduzam a vulnerabilidade
da população a riscos naturais como terramotos, tsunamis e inundações, exacerbados pelo
crescimento urbano não planeado. Foi utilizada uma abordagem quantitativa, com recurso a
análise estatística e modelação espacial, para identificar as áreas de maior risco. A metodologia
da Sun Mountain International incluiu a revisão de dados históricos e a avaliação de mapas de
risco. Os resultados revelam que Esmeraldas enfrenta elevados níveis de exposição a
catástrofes devido à sua localização geográfica e à falta de planeamento. Além disso, 34% da
população está localizada em condições vulneráveis, em risco de ser afetada por catástrofes
naturais. O estudo conclui que, embora existam políticas e planos de gestão de riscos, a sua
implementação é limitada devido à falta de recursos financeiros e técnicos. Recomenda-se uma
maior integração dos actores locais e uma atualização dos planos de contingência para reforçar
a resiliência da cidade.
Palavras-chave: Gestão de riscos; Alterações climáticas; Políticas locais; Adaptação
climática; Resiliência urbana.
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Introducción
Las políticas públicas dirigidas a la adaptación al cambio climático y la gestión de
riesgos de desastres resultan fundamentales para salvaguardar a las comunidades más
vulnerables ante las amenazas tanto naturales como causadas por el ser humano. Estas
iniciativas se enfocan en identificar los peligros vinculados al cambio climático, al mismo
tiempo que promueven la ejecución de medidas estratégicas que buscan reducir sus efectos. A
través de estas acciones, se pretende fomentar un crecimiento sostenible y resiliente frente a
futuros desafíos climáticos (IPCC, 2022).
Desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
en Río de Janeiro en 1992, y el Protocolo de Kioto en 1997, se han establecido acuerdos
internacionales dirigidos a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y abordar los
efectos del cambio climático (Naciones Unidas, 2021). En Ecuador, iniciativas como el Marco
de Sendai para la Reducción de Riesgos de Desastres 2015-2030 y los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 han sido adoptadas para guiar las políticas de gestión de
riesgos y adaptación al cambio climático (SENPLADES, 2019).
En el contexto ecuatoriano, la ciudad de Esmeraldas, ubicada en una zona
geográficamente vulnerable, se enfrenta a una serie de amenazas como los sismos, tsunamis y
deslizamientos de tierra, fenómenos que se han visto exacerbados por el cambio climático
(GAD Municipal de Esmeraldas, 2020; OXFAM, 2018). En Esmeraldas, las condiciones
políticas han mejorado con el desarrollo de planes ambientales y de gestión de riesgos. No
obstante, el crecimiento poblacional no planificado, sumado a la migración desde áreas rurales
hacia urbanas, ha incrementado la vulnerabilidad de la población ante desastres naturales
(INEC, 2020). A medida que la expansión urbana aumenta, también lo hacen las actividades
humanas vinculadas al uso de combustibles fósiles y la alteración del suelo, lo que intensifica
la emisión de gases de efecto invernadero (GEI), contribuyendo al cambio climático (Banco
Mundial, 2019).
Este estudio tiene como objetivo desarrollar políticas locales que promuevan la
adaptación al cambio climático y la reducción del riesgo de desastres en la ciudad de
Esmeraldas, evaluando la situación actual, identificando las principales amenazas y
proponiendo recomendaciones que permitan reducir la vulnerabilidad climática y mejorar la
resiliencia de la población local.
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Ubicación geográfica
De acuerdo con el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón
Esmeraldas (GADMCE), Esmeraldas se sitúa a lo largo de la costa del Pacífico,
aproximadamente a 300 kilómetros al noroeste de Quito, la capital ecuatoriana, y a 447
kilómetros al norte de Guayaquil. La ciudad de Esmeraldas se encuentra en la región central
de su provincia homónima. Según el censo del Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INEC) de 2019, la población de Esmeraldas ascendía a 216.901 habitantes, de los cuales, la
mayoría se concentra en la zona urbana, representando el 85,42% de la población total de la
provincia. En contraste, las áreas rurales abarcan solo el 14,58% del total demográfico (GADM
Esmeraldas, 2022; INEC, 2019).
El cantón Esmeraldas está compuesto por ocho parroquias rurales, incluyendo
Camarones, Tachina, San Mateo, Majua, Chinca, Vuelta Larga, Tabiazo y Carlos Concha, y
cinco parroquias urbanas, que son Simón Plata Torres, 5 de Agosto, Esmeraldas, Bartolomé
Ruiz y Luis Tello (GADM Esmeraldas, 2022).
Características topográficas
El paisaje en Esmeraldas es notablemente accidentado, con altitudes que no superan los
450 metros sobre el nivel del mar (Cruz, 2017). Entre los principales accidentes geográficos se
encuentran Loma Verde, Cerro de Achilube, Loma de Gatazo, Punta Balao, Isla Propicia, Isla
Victoria y Loma Coquito (GADM Esmeraldas, 2022).
Características geológicas
La topografía del área está dominada por colinas de altitud variable, caracterizadas
principalmente por pendientes pronunciadas y muy pronunciadas que cubren el 83% del
territorio. Las terrazas aluviales, por su parte, ocupan una pequeña porción de la región (GADM
Esmeraldas, 2022).
Condiciones hidrológicas
La cuenca del río Esmeraldas se extiende desde la frontera con Quinindé hasta su
desembocadura en el océano Pacífico. Durante la temporada lluviosa, el incremento del oleaje
y las marejadas afecta a comunidades ribereñas como Isla San Juan, Majua y Chinca, entre
otras, generando inundaciones en áreas urbanas como Las Piedras, San Mateo, Propicia 1 y 2,
Isla Luis Vargas Torres, Isla Roberto Luis Cervantes e Isla Tonta Vaca (GADM Esmeraldas,
2022). Asimismo, el río Teaone, que nace en la Reserva Mache Chindul y fluye a través de las
parroquias Carlos Concha y Vuelta Larga, presenta riesgo de desbordes durante lluvias intensas
(GADM Esmeraldas, 2022).
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Un evento significativo ocurrió entre el 24 y 25 de enero de 2016, cuando fuertes
precipitaciones en la costa y las estribaciones de la Cordillera Occidental provocaron que los
ríos Esmeraldas y Teaone experimentaran un aumento notable en sus caudales, lo que, junto
con las mareas más altas del año, causó graves inundaciones que afectaron a unas 8.000
personas (GADM Esmeraldas, 2022).
Contexto socioeconómico
La base económica de Esmeraldas está constituida por la producción agrícola,
destacándose el cultivo de palma africana, plátano y la explotación de madera. Además, la
ganadería es una actividad importante en la región, complementada por la prestación de
servicios y la pesca comercial y artesanal. Las áreas rurales presentan un gran potencial para
diversificar la producción agrícola. En la ciudad de Esmeraldas se encuentran la Refinería
Nacional y la Central Térmica de TermoEsmeraldas, que abastecen de energía al país,
contribuyendo tanto a la producción de petróleo como a la generación eléctrica (GADM
Esmeraldas, 2022).
De acuerdo con el censo del INEC de 2010, la Población Económicamente Activa
(PEA) en Esmeraldas es de 74.701 personas, de las cuales 44.311 son hombres y 30.390 son
mujeres. Al analizar esta diferencia, se observa que los hombres representan un 31,42% más
que las mujeres en términos de participación económica (INEC, 2010; GADM Esmeraldas,
2022).
Amenazas y riesgos del cantón Esmeraldas
El Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del GADMCE indica que la costa de
Esmeraldas se encuentra sobre la interacción de las placas tectónicas de Nazca y Sudamericana,
lo que incrementa su exposición a fenómenos naturales. La combinación de la geografía y la
ubicación convierte a Esmeraldas en una zona vulnerable a una serie de riesgos naturales y
antrópicos, tales como:
• Tsunamis
• Aumento de oleajes
• Deslizamientos de tierra
• Hundimientos
• Sismos y terremotos
• Sequías
• Lluvias torrenciales
• Incendios
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• Accidentes industriales (refinería, TermoEsmeraldas)
• Delincuencia asociada a la migración y la violencia
• Inundaciones (GADM Esmeraldas, 2022).
Tabla 1
Nivel de afectación por amenaza
Amenaza
Nivel de afectación
Inundación
20%
Incendio estructural
30%
Deslizamiento
30%
Sismo
4%
Colapso estructural
13%
Otros
1%
Nota: Autores (2024).
Metodología
Esta investigación se clasifica como explicativa, ya que busca identificar y analizar las
causas subyacentes en la adaptación al cambio climático y la reducción de riesgos de desastres
en la ciudad de Esmeraldas. Se abordaron las interrelaciones entre el cambio climático, las
amenazas naturales, y la vulnerabilidad de la población, proponiendo soluciones basadas en
políticas públicas (Creswell & Creswell, 2018). La investigación explora, primero, las
condiciones actuales y las principales amenazas en la ciudad, para luego diseñar propuestas
que mitiguen dichos riesgos.
La metodología utilizada es de naturaleza cuantitativa, ya que se apoya en técnicas
estructuradas de recolección de datos. Se empleó la metodología de Sun Mountain International
(SMTN, 2011), debido a que este organismo desarrolló un estudio sobre vulnerabilidades ante
amenazas sísmicas, volcánicas y climáticas en diversas poblaciones del Ecuador.
El objetivo de esta metodología fue proponer herramientas para la planificación
preventiva y la intervención de las autoridades competentes. Entre las técnicas utilizadas, se
incluyen el análisis de mapas de riesgo y la actualización de planos catastrales, lo que permite
la identificación de las zonas y poblaciones más vulnerables (Sun Mountain International,
2011).
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La fase cuantitativa de esta investigación también incluye análisis estadísticos de datos
demográficos y climáticos históricos, utilizando métodos de modelación espacial para
identificar patrones de riesgo (Field et al., 2014). Estos enfoques permiten la creación de un
marco técnico robusto para la formulación de políticas públicas que buscan reducir la
exposición y vulnerabilidad a desastres naturales en Esmeraldas.
Resultados
Análisis de la situación actual de la ciudad de Esmeraldas
Se realizó un análisis detallado sobre la situación actual del Municipio de Esmeraldas
en relación con la reducción de riesgos de desastres y la adaptación al cambio climático. Se
recopilaron datos relevantes a partir de estudios previos y documentos técnicos proporcionados
por diversas entidades.
Plan de Contingencia ante tsunamis
El plan contiene directrices que deben ser conocidas y aplicadas por autoridades,
instituciones de respuesta, sectores educativos, líderes comunitarios y la sociedad civil en
general. Este proyecto fue implementado con la colaboración del COE Cantonal de Esmeraldas
y la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (GAD Municipal de Esmeraldas, 2012).
Plan de Contingencia del GAD del Municipio de Esmeraldas
Este documento especifica los procedimientos a seguir ante situaciones de emergencia
que podrían afectar al Municipio de Esmeraldas, garantizando una respuesta rápida y efectiva
en casos de desastre (GAD Municipal de Esmeraldas, 2012).
Estudio de Mitigación de Riesgos de desastres naturales
Este análisis, realizado en colaboración con OXFAM, examina las condiciones
económicas y sociales de Esmeraldas, identificando las áreas vulnerables en los diferentes
barrios de la ciudad y sus medios de vida, lo que proporciona un diagnóstico claro sobre las
zonas más afectadas (OXFAM, 2012).
Estrategia de Gestión de Riesgos y Desastres
Este documento traza acciones concretas para reducir y mitigar riesgos con el fin de
proteger los recursos pesqueros, ecológicos, morales y culturales del territorio esmeraldeño
(GAD Municipal de Esmeraldas, 2012).
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Estudio de Microzonificación Sísmica y Geotécnica de Esmeraldas
Realizado tras el terremoto del 16 de abril de 2016, este estudio, llevado a cabo por
GEOESTUDIOS S.A. para el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, tiene como objetivo
identificar las zonas de mayor vulnerabilidad sísmica y geotécnica, y proponer
recomendaciones para el futuro uso del suelo (GEOESTUDIOS S.A., 2017).
Agenda de Reducción de Riesgos ante sismos y tsunamis y Plan de evacuación
En colaboración con la Agencia de Cooperación Internacional Japonesa (JICA) y el
Servicio Nacional de Gestión de Riesgos, se crearon estos documentos como parte del proyecto
"Ciudades Seguras y Resilientes", cuyo objetivo es preparar a la población ante eventos
sísmicos y tsunamis (JICA, 2018).
Plan de Uso y Gestión del Suelo del cantón Esmeraldas 2021-2033
Este plan establece un conjunto de normativas y regulaciones urbanas orientadas a
garantizar la seguridad y accesibilidad de la población, particularmente en relación con la
vivienda, la discapacidad y el patrimonio cultural. Asimismo, incluye medidas de prevención
y mitigación de riesgos (GAD Municipal de Esmeraldas, 2021).
Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cantón Esmeraldas 2020-2033
Este instrumento de planificación aborda de manera transversal las variables de cambio
climático y gestión de riesgos para una adecuada gestión del territorio (GAD Municipal de
Esmeraldas, 2020).
Identificación de las amenazas y población vulnerable
Amenazas Sismos y tsunamis
En la región costera de Esmeraldas, los epicentros de actividad sísmica se generan
principalmente por la interacción de las placas tectónicas de Nazca y Sudamericana, y, en
menor medida, por el posible contacto con la Placa Cocos (Espinoza, 1992). A lo largo de su
historia, Esmeraldas ha sido afectada por terremotos, como los de 1906, 1958 y 1979, que
desencadenaron tsunamis. El terremoto del 16 de abril de 2016 causó la destrucción de 118
edificaciones y afectó a otras 248, según el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
(MIDUVI, 2016).
Inundaciones
Las inundaciones en Esmeraldas son principalmente el resultado de eventos
hidrometeorológicos asociados al fenómeno de El Niño, que provocan precipitaciones
extremas y desbordes de ríos. Además, la obstrucción de los sistemas de drenaje contribuye a
este problema, según el Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología (INAMHI, 2016).
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Movimientos de masa o deslizamientos
Los deslizamientos de tierra en Esmeraldas se ven influenciados por diversos factores,
como las condiciones geológicas, la precipitación anual y la actividad sísmica. Las zonas
montañosas al oeste de la ciudad, que están compuestas por suelos arcillosos, son las más
afectadas por estos fenómenos, ya que las laderas pierden estabilidad cuando están húmedas
(Cruz, 2017).
Tabla 2
Nivel de vulnerabilidad de población expuesta
Sector / Comunidad
Densidad
poblacional
Hacinamiento
poblacional
Vulnerabilidad frente a la
exposición a amenazas
Total
Sismos
Tsunami
Inundaciones
Movimientos
de masa
Parroquias urbanas
Luis Tello
Tercer Piso
1
0
1
0
0
1
3
Regocijo
1
0
1
0
0
1
3
Panecillo
1
0
1
0
0
1
3
Mina de Piedra
1
0
1
0
0
1
3
Miramar
1
0
1
0
0
1
3
Mina de Piedra
1
0
1
0
0
1
3
El Embudo
1
0
1
0
0
1
3
Vista al Mar
1
0
1
0
0
1
3
Las Palmas
1
0
1
1
0
1
4
Parada 11
1
0
1
1
0
0
3
Parada 12
1
0
1
1
0
0
3
Coquito Alto
1
0
1
0
0
1
3
Bartolomé Ruiz
Simón Bolívar/28 de
Julio
1
0
1
0
0
1
3
3 de Octubre
1
0
1
0
0
1
3
Nuevos Horizontes
1
0
1
0
0
1
3
26 de Junio
1
0
1
0
0
1
3
Las Orquídeas
1
0
1
0
0
1
3
Colinas Hermosas
1
0
1
0
0
1
3
Barrio Chone
1
0
1
0
0
1
3
Barrio Universitario
1
0
1
0
0
1
3
El Arenal
1
0
1
1
1
0
4
Nueva Esperanza
Norte
2
0
1
1
1
0
5
Bellavista Norte
2
0
1
1
1
0
5
El Treinta
1
0
1
1
1
0
4
Esmeraldas
Betania
1
0
1
0
0
1
3
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San Martín de Porres
Alto
1
0
1
0
0
1
3
San Martín de Porres
Bajo
1
0
1
0
0
1
3
Esmeraldas Libre
1
0
1
0
0
1
3
Santa Cruz
1
0
1
0
0
1
3
Iris
1
0
1
0
0
1
3
Isla Luis Vargas
Torres
2
0
1
1
1
0
5
Pianguapí
2
0
1
1
1
0
5
Puerto Limón
2
0
1
1
1
0
5
Isla Santa Cruz
1
0
1
1
1
0
4
Isla Piedad
1
0
1
1
1
0
4
Santa Martha 1
2
0
1
1
1
0
5
Santa Martha 2
2
0
1
1
1
0
5
5 de Agosto
13 de Abril
1
0
1
0
0
1
3
Patricio Páez
1
0
1
0
0
1
3
San José Obrero Alto
1
0
1
0
0
1
3
20 de Noviembre
1
0
1
0
0
1
3
La Guacharaca
1
0
1
0
0
1
3
La Cocoy
1
0
1
0
0
1
3
Mina de Piedra
1
0
1
0
0
1
3
6 de Enero
1
0
1
0
0
1
3
Los Guayacanes
1
0
1
0
0
1
3
Nueva Esperanza Sur
2
0
1
1
1
0
5
Isla Roberto Luis
Cervantes
2
0
1
1
1
0
5
Río Esmeraldas
1
0
1
1
1
0
4
Propicia 1
2
0
1
1
1
0
5
Propicia 2
2
0
1
1
1
0
5
Los Pinos
1
0
1
1
1
0
4
Simón Plata
Torres
San Jorge Alto
1
0
1
0
0
1
3
Cóndor Mirador
1
0
1
0
0
1
3
La Primavera
1
0
1
0
0
1
3
San Miguel
1
0
1
0
0
1
3
Lucha de los Pobres
1
0
1
0
1
1
4
50 Casas
2
0
1
1
1
0
5
Samanes Bajo
1
0
1
0
1
0
3
Púmpula
1
0
1
1
1
0
4
Gatazo 2
1
0
1
0
1
1
4
Los Judiciales
1
0
1
0
1
0
3
Samanes II
1
0
1
0
0
1
3
La Cananga
1
0
1
0
1
1
4
Nota: Autores (2024).
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Población vulnerable
Tabla 3
Población vulnerable
GRUPO DE POBLACIÓN
ESMERALDAS (cantón)
Población Total
222772
a
Niños (menores a 15 años)
32.3%
b
(menores a 14 años)
Mujeres (%)
52.1%
b
Tercera edad (mayores a 65 años)
5.5%
b
Discapacitados (%)
6.5%
b
Población indígena (%)
0.7%
a
Pobreza (%)
57%pobreza por ingreso 28.4% NBI
a
Nota: Autores (2024).
Existen respectivamente, 10,036 y 529 personas con discapacidades en el área urbana
y rural del cantón Esmeraldas. Hasta junio 2017, en el cantón Esmeraldas, hay 6,633 personas
con discapacidad registradas en el Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS). De este
grupo, 43,8% fueron mujeres.
Propuesta de Política Pública
Enfoque de la política
Con base en el análisis previo, la política pública debe orientarse hacia la gestión
integral de las amenazas y vulnerabilidades que enfrenta la ciudad de Esmeraldas, así como
hacia el fortalecimiento de todos los actores del territorio (GAD Municipal de Esmeraldas,
2020). Para lograr esto, es esencial que las políticas incorporen medidas que reduzcan la
vulnerabilidad climática y aumenten la resiliencia tanto de los ecosistemas como de la sociedad
(IPCC, 2014).
La política de reducción del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático se
basa en un enfoque progresivo que promueve la resiliencia social, económica y estructural
(Field et al., 2014). Este enfoque considera tanto los procesos como los productos necesarios
para llevar a la sociedad hacia niveles más altos de resiliencia. El diseño de la política parte de
un marco conceptual que identifica las amenazas y sus etapas, y que además se centra en las
estrategias de intervención sobre los riesgos, considerando las vulnerabilidades y amenazas de
cada zona (Creswell & Creswell, 2018).
Es fundamental que los diferentes actores del territorio, como las autoridades locales,
instituciones educativas y la sociedad civil, asuman un rol activo en la implementación de estas
políticas. Su participación no solo refuerza la efectividad de las medidas, sino que también
garantiza que las intervenciones sean sostenibles y adecuadas a las necesidades locales (GAD
Municipal de Esmeraldas, 2021).
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Figura1
Estructura del riesgo, de acuerdo con la política pública
Nota: Autores (2024).
Objetivos de la política pública
Objetivo general
Incrementar la resiliencia frente a los riesgos de desastres y la reducción de
vulnerabilidades climáticas, mejorando su calidad de vida y promoviendo un desarrollo
sostenible en el territorio (GAD Municipal de Esmeraldas, 2021).
Objetivos específicos
1. Robustecer el monitoreo de eventos, el registro de series históricas, y el análisis de
amenazas y vulnerabilidades, asegurando el acceso abierto a esta información para los
actores locales (UNISDR, 2015).
2. Potenciar las capacidades de las instituciones, organizaciones civiles, sector privado y
organismos internacionales para la mejora de la resiliencia, mitigación de
vulnerabilidades y respuesta adecuada a eventos adversos, en línea con la legislación
existente (IPCC, 2014).
3. Integrar factores de riesgo en las decisiones de inversión pública y privada, la
asignación del gasto social y la creación de mecanismos para la transferencia de riesgos,
promoviendo la reducción de estos factores (Banco Mundial, 2019).
RIESGO
Identificación,
análisis y
valoración del
riesgo.
Preparación y
respuesta.
Gestión:
mitigación y
adaptación al
cambio
climático.
Recuperación
post desastre.
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4. Restablecer medios de vida, reducción del impacto ambiental y garantía de un equilibrio
sostenible entre las actividades humanas y la naturaleza (CEPAL, 2020).
Ejes estratégicos
Identificación, análisis y valoración del riesgo: El cantón Esmeraldas enfrenta múltiples
amenazas naturales. Sin embargo, el riesgo no depende únicamente de las amenazas, sino
también de las vulnerabilidades presentes en la población y las condiciones sociales,
organizativas y ambientales del territorio. Actualmente, el mapa de riesgos de Esmeraldas está
desactualizado, y se requiere el desarrollo de mecanismos que mejoren el conocimiento local
del riesgo (GEOESTUDIOS S.A., 2017).
Preparación y respuesta: La preparación implica medidas adoptadas antes, durante y
después de un desastre, para proteger vidas y reducir los impactos en la salud y el bienestar de
la población afectada. Un plan local, coordinado con las instituciones del Sistema Nacional de
Gestión de Riesgos, establecerá responsabilidades claras para garantizar una respuesta efectiva
(MIDUVI, 2016).
Gestión, mitigación y adaptación al cambio climático: La gestión de riesgos debe ser
parte integral de la gestión del desarrollo en todos los niveles, desde lo territorial hasta lo
comunitario. Se deben considerar tanto los riesgos presentes como futuros, asegurando que las
inversiones nuevas no incrementen la vulnerabilidad (UNISDR, 2015). La concientización,
educación y fortalecimiento de capacidades son esenciales para la sostenibilidad de estas
acciones (GAD Municipal de Esmeraldas, 2020).
Recuperación post-desastre: Este eje, enmarcado en los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, incluye acciones de reconstrucción y rehabilitación para restablecer medios de vida,
servicios y actividades económicas, sociales y culturales. La rehabilitación implica restablecer
servicios básicos, mientras que la reconstrucción se enfoca en la restauración sostenible de
infraestructuras y sistemas vitales (GAD Municipal de Esmeraldas, 2021).
Líneas de acción de la política
Para alcanzar los objetivos específicos planteados, es esencial implementar diversas
líneas de acción que faciliten su cumplimiento:
Fortalecimiento del monitoreo y análisis de riesgos: Se requiere mejorar la capacidad
de monitoreo continuo de eventos climáticos y desastres, con un énfasis en el registro de series
históricas y el análisis de amenazas y vulnerabilidades. Este esfuerzo debe incluir la creación
de sistemas de acceso abierto a la información, permitiendo que los actores locales del cantón
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Esmeraldas, incluidos organismos públicos, privados y comunitarios, accedan de manera
transparente a los datos disponibles (CEPAL, 2020; UNISDR, 2015).
Tabla 4
Líneas de acción de la identificación, análisis y valoración del riesgo
EJE ESTRATÉGICO
LÍNEAS DE ACCIÓN
Identificación, análisis y
valoración del riesgo
Desarrollar técnicas y metodologías que faciliten la evaluación precisa de las
amenazas, vulnerabilidades y riesgos presentes.
Promover investigaciones académicas para mejorar la estimación de los
riesgos y vulnerabilidades en áreas vulnerables.
Establecer directrices claras para la vigilancia y monitoreo continuo de
eventos peligrosos.
Crear un sistema de alerta temprana a nivel cantonal que sea capaz de
gestionar múltiples amenazas en las áreas de mayor riesgo.
Incorporar el análisis del riesgo en los sistemas de información ambiental,
territorial y poblacional.
Asegurar un enfoque de género en la identificación de riesgos y
vulnerabilidades, reconociendo las disparidades sociales y económicas.
Fortalecer el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos, con
el objetivo de mejorar la capacidad de respuesta ante desastres.
Nota: Servicio Nacional de Gestión de Riesgos y Emergencias (2019)
Fortalecer las competencias y recursos de las instituciones del Gobierno Central, GAD
provincial y cantonal, junto a la sociedad civil, el sector privado, la academia y organismos
internacionales, para su participación en proyectos orientados a aumentar la resiliencia y
reducir vulnerabilidades, conforme a la normativa vigente.
Tabla 5
Líneas de acción de preparación y respuesta
EJE ESTRATÉGICO
LÍNEAS DE ACCIÓN
Preparación y Respuesta
Desarrollar protocolos institucionales específicos para la atención de
emergencias o desastres.
Crear mecanismos financieros que aseguren la disponibilidad y uso
adecuado de los recursos para la prevención, respuesta,
recuperación y adaptación frente al cambio climático.
Integrar la gestión de riesgos de manera transversal en la
planificación y desarrollo del cantón.
Establecer directrices para la implementación de planes de
contingencia, recuperación temprana y post desastre.
Incluir los principios de reducción de riesgos en todos los niveles
del sistema educativo para fomentar una cultura de prevención.
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Definir un marco para realizar simulaciones y simulacros, con el fin
de evaluar la capacidad de las instituciones para tomar decisiones en
situaciones de emergencia.
Implementar un programa de fortalecimiento del Comité de
Operaciones de Emergencia cantonal, garantizando su capacidad de
respuesta efectiva
Nota: Autores (2024).
Es fundamental considerar los factores de riesgo presentes en las áreas más vulnerables
del cantón al tomar decisiones sobre inversión pública y privada. Estos riesgos deben estar
presentes en la distribución del gasto social, en el diseño de mecanismos de aseguramiento y
transferencia de riesgos, y en la provisión de bienes y servicios públicos. Al orientar estos
procesos, se deben enfocar en reducir los riesgos identificados y en mejorar la resiliencia de
las comunidades expuestas, garantizando que todas las acciones estén dirigidas a mitigar las
vulnerabilidades existentes.
Tabla 6
Líneas de acción mitigación y adaptación al cambio climático
EJE ESTRATÉGICO
LÍNEAS DE ACCIÓN
Gestión de riesgos climáticos:
Mitigación y adaptación
Elaborar un inventario exhaustivo que identifique todas las obras de
mitigación existentes, con el fin de evaluar su estado y efectividad en la
reducción de riesgos.
Plan anual de mantenimiento preventivo para las obras de mitigación que
reducen el riesgo de desastre.
Inclusión de la gestión de riesgos en las instituciones privadas (micro,
pequeña y mediana empresa), apoyado por instituciones financieras.
Formulación y aplicación de reglamentos de construcción.
Desarrollar e implementar planes a nivel institucional que aborden la
reducción de la vulnerabilidad física de las infraestructuras críticas y
servicios esenciales.
Mantenimiento e implementación de estaciones meteorológicas, que
proporcionen tiempo en las acciones de respuesta ante inundaciones
fluviales.
Integrar a la academia y centros de investigación en el estudio de procesos
productivos, asentamientos e infraestructuras, considerando riesgos y
vulnerabilidades climáticas.
Ordenamiento Territorial Urbano y Rural.
Realizar evaluaciones continuas sobre la vulnerabilidad de la red de salud
pública y escolar, identificando necesidades de obras de mitigación para
reducir riesgos.
Implantación y mejora de los Sistema de Alerta Temprana del cantón.
Nota: Autores (2024).
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Diseñar e implementar estrategias conjuntas para restaurar las condiciones, los medios
de subsistencia y lograr un equilibrio sostenible con el entorno natural.
Tabla 7
Restablecimiento post catástrofe
EJE ESTRATÉGICO
LÍNEAS DE ACCIÓN
Restablecimiento post
catástrofe
Realizar una revisión anual de la base de datos que incluye a los actores clave
en la gestión de emergencias y desastres,
Establecer una entidad a nivel cantonal con las competencias técnicas y
políticas necesarias para liderar el proceso de recuperación tras un desastre.
Identificación de asentamientos humanos seguros post desastre.
Establecer reservas financieras contingentes, con la finalidad de responder de
manera oportuna a los desastres.
Formar equipos técnicos especializados en la evaluación de daños y pérdidas
después de un desastre, de acuerdo con sus respectivas competencias.
Involucrar a organismos internacionales en la ejecución de planes y proyectos
de recuperación post desastre.
Nota: Autores (2024).
Estrategia de implementación
La estrategia para implementar la política local destinada a la adaptación al cambio
climático y la reducción de riesgos de desastres debe priorizar su carácter transversal. Por lo
tanto, se propone el siguiente plan de acción, que abarca las siguientes etapas:
Definir los componentes clave de cada objetivo en el plan de acción de la Política Local
para la adaptación al cambio climático y la gestión de riesgos de desastres.
Identificar acciones a corto, mediano y largo plazo necesarias para alcanzar los
objetivos del Plan de Acción.
Identificar los actores clave involucrados en la implementación, como instituciones,
empresas, funcionarios y demás participantes.
La ejecución será liderada por el alcalde/alcaldesa del cantón Esmeraldas, en
coordinación con las entidades del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos.
El plan de acción debe estructurarse en función de los objetivos estratégicos de la
política, distribuidos en los siguientes ejes:
• Eje 1: Detección, evaluación y gestión de riesgos.
• Eje 2: Preparación ante emergencias y capacidad de respuesta.
• Eje 3: Reducción de impactos y adaptación frente al cambio climático.
• Eje 4: Restauración y recuperación posterior a desastres.
Capacitar a los actores clave a través de talleres, orientados a asegurar una correcta
implementación del Plan de Acción.
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1. Elaborar un cronograma de actividades con revisiones periódicas y controles de
seguimiento.
2. Diseñar sistemas para monitorear y evaluar el avance de la implementación.
Fase de implementación
• Esta etapa incluirá reuniones periódicas para comparar el progreso real con lo
planificado, permitiendo realizar ajustes necesarios si los objetivos no se están
cumpliendo. Las acciones clave comprenden:
• Establecer mecanismos de coordinación a nivel territorial.
• Operacionalizar la política mediante programas y proyectos con planes y
presupuestos definidos.
• Crear espacios de participación ciudadana para involucrar a la comunidad en la
implementación.
Fase de seguimiento
• Durante esta fase se implementarán sistemas de monitoreo que incluyan:
• Indicadores para medir los resultados esperados.
• Recolección de datos sobre la implementación de la política.
• Evaluación de los avances y dificultades encontradas.
Fase de evaluación
• En esta etapa se evaluará el progreso alcanzado mediante indicadores específicos,
como:
• Establecimiento de una línea base para medir el impacto.
• Definición de parámetros de relevancia, eficacia, alcance e impacto de los
resultados obtenidos.
• Valoración integral de los resultados de la política en función de su efectividad.
Fase de consolidación
Tras la evaluación, se procederá a consolidar la aplicación de la política, incorporando
los ajustes derivados de los resultados obtenidos en la fase de evaluación para fortalecer su
implementación a largo plazo.
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Discusión
Comprender la situación actual de la ciudad de Esmeraldas en términos de gestión de
riesgos de desastres y adaptación al cambio climático es esencial para el desarrollo de políticas
públicas efectivas. Diversos planes y estrategias, como el Plan de Contingencia frente a
Tsunamis y el Plan de Contingencia del Gobierno Autónomo Descentralizado del Municipio
de Esmeraldas, así como el Estudio de Mitigación de Riesgos de Desastres Socio-Naturales,
reflejan un esfuerzo previo para abordar los riesgos existentes en la zona (Servicio Nacional de
Gestión de Riesgos y Emergencias, 2019). Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, los desafíos
persisten, especialmente en términos de implementación y efectividad.
Las principales amenazas identificadas en Esmeraldas incluyen sismos, tsunamis,
inundaciones y movimientos de masa, que afectan particularmente a las zonas ribereñas del río
Esmeraldas y el río Teaone, como las comunidades de Propicia 1, Isla Luis Vargas Torres y
Santa Martha, así como las áreas colinadas como Regocijo y Mina de Piedra (GAD Municipal
de Esmeraldas, 2020). Estos fenómenos naturales, junto con una alta proporción de población
vulnerable, como adultos mayores (5.5%), personas con discapacidad (6.5%) y niños (32.3%),
exacerban la necesidad de medidas inmediatas y efectivas para reducir el riesgo (INEC, 2020).
La propuesta de política discutida responde a las necesidades específicas de estas áreas
vulnerables. Su implementación requiere no solo la activación de los planes y estudios
existentes, sino también una colaboración estrecha con las instituciones competentes. Esto es
consistente con las recomendaciones de otros estudios sobre gestión de riesgos, que subrayan
la importancia de la gobernanza local y la cooperación interinstitucional para lograr una
reducción efectiva de riesgos (UNISDR, 2015; Lavell et al., 2020).
Uno de los principales desafíos en la implementación de estas políticas es la falta de
recursos financieros y técnicos. Investigaciones previas han señalado que la ausencia de fondos
suficientes y la debilidad en las capacidades técnicas limitan gravemente la capacidad de los
municipios para implementar medidas de reducción de riesgos (Cardona et al., 2012). Además,
la falta de coordinación entre los actores involucrados y la resistencia al cambio por parte de la
población local representan obstáculos significativos. La literatura también destaca que el éxito
en la reducción de riesgos de desastres depende en gran medida de la capacidad de los
gobiernos para involucrar a las comunidades locales en el proceso de planificación y ejecución
de políticas (Pelling, 2011).
Es urgente tomar medidas para fortalecer la resiliencia de Esmeraldas, especialmente
dado el contexto de cambio climático. La adopción de políticas que integren la reducción de
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riesgos y la adaptación al cambio climático es una estrategia clave recomendada por
organismos internacionales como el IPCC (2014), que subrayan la necesidad de una acción
coordinada que incluya tanto el sector público como el privado
Conclusión
El cantón Esmeraldas enfrenta una serie de amenazas tanto naturales como humanas
debido a sus características geológicas, hidrológicas, y la falta de planificación urbana. El
crecimiento descontrolado de la población y la insuficiente intervención de las autoridades han
incrementado la exposición a riesgos, generando un territorio vulnerable y un manejo
insostenible del medio ambiente. A pesar de la existencia de políticas para la adaptación al
cambio climático, su implementación ha sido limitada debido a restricciones presupuestarias y
logísticas, lo que impide avances significativos.
El reconocimiento del impacto del crecimiento poblacional sobre los ecosistemas y la
vulnerabilidad de los habitantes es fundamental para desarrollar estrategias que respeten los
ecosistemas y recuperen las condiciones naturales del entorno. Sin embargo, la falta de
actualización en los registros de desastres y censos de población dificulta la obtención de datos
precisos que podrían guiar la toma de decisiones informadas.
Si bien el Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD) Municipal de Esmeraldas ha
mostrado esfuerzos para reducir los riesgos y adaptarse al cambio climático, la carencia de
recursos económicos sigue siendo un obstáculo importante para la ejecución de los proyectos
establecidos en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) y el Plan de Uso y
Gestión del Suelo (PUGS). Las limitaciones financieras, exacerbadas por la pandemia de
COVID-19, han restringido la capacidad de la administración para priorizar estas iniciativas.
El cantón es altamente vulnerable a amenazas naturales como sismos, deslizamientos,
inundaciones y tsunamis. Aproximadamente el 34% de la población está expuesta a estos
riesgos, particularmente aquellos en asentamientos informales, asociados con altos niveles de
pobreza. Las áreas más vulnerables se concentran en zonas propensas a inundaciones, con alta
densidad poblacional y cercanas a áreas protegidas, lo que agrava aún más la situación.
La administración local ha priorizado la gestión de riesgos y las estrategias de
adaptación al cambio climático, pero la falta de presupuesto ha dificultado su progreso. Para
mejorar la gobernabilidad y lograr una gestión eficaz del riesgo, es necesario que el diseño de
políticas públicas involucre a todos los actores relevantes. Además, la transversalización de la
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gestión de riesgos y el cambio climático en todas las decisiones políticas y de planificación
fortalecerá la capacidad de resiliencia del cantón frente a futuros desastres.
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