Vol. 4 – Núm. 1/Enero – Junio – 2023
Efectos y responsabilidad de la Administración Pública en la expropiación de bienes
inmuebles
Effects and responsibility of the Public Administration in the expropriation of property
Efeitos e responsabilidade da Administração Pública na expropriação de imóveis.
Tatiana Marisol Guaranga Zapata
1
Universidad Tecnológica Indoamérica
tati_sp17@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0006-0396-929X
Esthela Paulina Silva Barrera
2
Universidad Tecnológica Indoamérica
esilva13@indoamerica.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-4354-9258
Como citar:
Guaranga, T. & Silva, E. (2023). Efectos y responsabilidad de la Administración Pública en la
expropiación de bienes inmuebles. Código Científico Revista de Investigación, 4(1), 347-372.
Recibido: 28/01/2023 Aceptado: 24/02/2023 Publicado: 30/06/2023
1
Licenciada en Ciencias de la Educación, mención inglés. Estudiante de la carrera de Derecho en la Universidad
Tecnológica Indoamérica.
2
Abogada de los Tribunales de la República del Ecuador, Magíster en Derecho Tributario, Especialista Superior en
Derecho de la Empresa y Magíster en Derecho de la Empresa, Docente de la Universidad Tecnológica Indoamérica a
tiempo completo
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Resumen
Este Artículo Científico tiene como finalidad el estudio de la figura jurídica de la expropiación, por
parte de las Instituciones Públicas que tienen competencia para realizar el procedimiento
expropiatorio; la misma que consiste en una limitación al derecho de propiedad; derecho
fundamental de las personas reconocido en los instrumentos Internacionales como la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, y en el ordenamiento jurídico de cada país.
En el Artículo Científico, se realiza un estudio del Derecho de Propiedad, sus antecedentes,
definición, características y normativa jurídica; también se realiza un estudio de la expropiación
definiéndola, estableciendo sus características, normativa y el procedimiento administrativo.
Asimismo, se aborda el tema de la declaratoria de utilidad pública e interés social, requisito
fundamental para llevar a cabo el procedimiento de expropiación. Además, se hace un análisis de
un caso práctico donde se evidencia la vulneración de los derechos de propiedad, debido proceso,
legalidad y seguridad jurídica.
Palabras claves: Procedimiento, administrativo, expropiación, bienes inmuebles, propiedad,
utilidad pública, efectos, responsabilidad.
Abstract
The purpose of this Scientific Article is the study of the legal figure of expropriation, by the Public
Institutions that have the competence to carry out the expropriation procedure; which consists of a
limitation to the property right; fundamental right of people recognized in international instruments
such as the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789, and in the legal system of
each country. In the Scientific Article, a study of Property Law, its background, definition,
characteristics and legal regulations is carried out. A study of the expropriation is also carried out,
defining it, establishing its characteristics, regulations, and the administrative procedure. Likewise,
the issue of the declaration of public utility and social interest is addressed, considered as a
fundamental requirement to carry out the expropriation procedure. In addition, an analysis of a
practical case is made where the violation of property rights, due process, legality and legal
certainty is evidenced.
Keywords: Procedure, administrative, expropriation, property, public utility, effects,
responsibility.
Resumo
Este Artigo Científico tem por objeto o estudo da figura jurídica da expropriação, pelas Instituições
Públicas que tenham competência para realizar o procedimento expropriatório; a mesma que
consiste em limitação ao direito de propriedade; direito fundamental das pessoas reconhecido em
instrumentos internacionais como a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, e
no ordenamento jurídico de cada país. No Artigo Científico é feito um estudo do Direito
Imobiliário, seus antecedentes, definição, características e regulamentação legal; É também
realizado um estudo da expropriação, definindo-a, estabelecendo as suas características,
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regulamentação e procedimento administrativo. Da mesma forma, é abordada a questão da
declaração de utilidade pública e interesse social, requisito fundamental para a realização do
procedimento de expropriação. Além disso, é feita uma análise de um caso prático onde se
evidencia a violação dos direitos patrimoniais, do devido processo legal, da legalidade e da
segurança jurídica.
Palavras-chave: Processo, administrativo, expropriação, bens imóveis, propriedade, utilidade
pública, efeitos, responsabilidade.
Introducción
El trabajo de investigación pretende ser un aporte académico para los estudiantes de
jurisprudencia, carrera de derecho, y más aún para aquellos estudiantes que se sienten atraídos por
el derecho administrativo, especialmente al realizar un estudio de la expropiación, la misma que
tiene vital importancia desde mucho tiempo atrás y aún más en la actualidad, porque las
instituciones públicas que tienen la facultad de expropiar, utilizan la figura jurídica de la
expropiación, para la realización de obra pública, con lo cual no solo llegan a cumplir sus fines
sino que también benefician a la colectividad y contribuyen al bien común.
El tema de la expropiación es una parte importante del derecho, considerada como una
limitación al derecho de propiedad, derecho que es fundamental consagrado en la normativa tanto
nacional como internacional, por lo tanto, al ser expropiado un bien se afecta a los derechos de
propiedad privada, por lo que una persona afectada por la declaratoria de utilidad pública lo único
que pude reclamar es el pago de un justo precio.
Con la realización de la investigación lo que se pretende es establecer la responsabilidad y
los efectos que ocasiona la expropiación, en lo que se refiere al derecho fundamental de la
propiedad, además de establecer los procedimientos administrativos de los que se sirve el Estado
y la Administración Pública para realizar las expropiaciones, además de realizar un estudio de lo
que es la propiedad, la expropiación y la normativa jurídica referente al tema.
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Entre los medios empleados para la realización de la tesis y que sirvieron como fuente de
consulta tenemos: libros, revistas, enciclopedias, diccionarios, folletos entre otros recursos
materiales, técnicos y humanos. Instrumentos que fueron de gran ayuda para hacer un trabajo que
permita comprender de una manera adecuada el estudio de tan importante tema.
Desarrollo
El derecho a la propiedad
La propiedad también conocida como dominio, es uno de los derechos fundamentales de
las personas, consagrado y reconocido por los instrumentos internacionales, como el tratado de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano, en su artículo 17; y, en los ordenamientos jurídicos de cada
país.
La etimología de la palabra propiedad proviene del vocablo prope que significa atributo o
proximidad. Por lo tanto, la propiedad indica una relación de pertenencia, como, por ejemplo, al
mencionar mi carro, esa casa es tuya. Sin embargo, existe una multiplicidad de conceptos que se
han analizado por parte de los estudiosos del derecho como resultado de la evolución, historia y el
desarrollo de las sociedades; entre algunos de estos conceptos tenemos los siguientes.
(Cabanellas, 2006), sobre el dominio manifiesta que, es el poder que tiene una persona de
gozar y disponer libremente de lo suyo, en otras palabras, es un derecho real mediante el cual una
cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la acción de la persona En referencia a la propiedad
sostiene que constituye la facultad legítima de gozar y disponer de una cosa con exclusión del
derecho ajeno y asimismo de reclamar la devolución cuando se encuentra de forma indebida en
poder de otro.
Asimismo, (Alessandri, 1997) señala que la propiedad es un derecho, el cual brinda al sujeto
el poder sobre una cosa, además, le faculta para apropiarse de las utilidades que el bien le
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proporcione. Nuestro (Código Civil Ecuatoriano, 2010) en su artículo 599 prescribe un concepto
de los que es el dominio, señalando que es el derecho real de una cosa corporal para su uso, goce
y disposición, conforme lo establecido en la ley con respeto al derecho ajeno, sea este individual o
social.
Según nuestro Código Civil, tanto el dominio como la propiedad son considerados como
términos sinónimos; en tanto que, para la doctrina sí existe una distinción. El tratadista Larrea
señala que, “el término propiedad tiene un sentido más amplio que la palabra dominio. El primero
indica toda relación de pertenencia o titularidad, y así resulta posible hablar por ejemplo de
propiedad intelectual e industrial; en cambio el dominio hace referencia a la titularidad sobre un
dominio corporal.” (Larrea, 2008). Además, sostiene que la propiedad es un derecho real por
excelencia que tiene una determinada persona; y, se ejerce ya sea en bienes muebles e inmuebles
para que el propietario pueda utilizarlo de la manera que crea conveniente sin contravenir la ley y
las actividades lícitas que pueda realizar.
Con lo expuesto anteriormente, concebimos al derecho de dominio o propiedad como aquel
por el cual, una persona tiene el derecho absoluto, perpetuo y exclusivo sobre una cosa
determinada, y es por ello que, el propietario del derecho patrimonial puede disponer del mismo
de la forma que crea conveniente, es decir, puede gozar, usar y disponer libremente de él, cuidando
siempre de no afectar el derecho ajeno.
En relación al tema, podemos establecer las siguientes características más importantes del
derecho de propiedad.
Es un derecho de uso, goce y disposición
(Concepto, 2023), sobre el uso sostiene que, es un derecho fundamental por medio del cual
una persona propietaria de una cosa puede usarla (ius utendi), servirse de ella como crea
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conveniente para obtener sus intereses,y , siempre y cuando sea de acuerdo con los preceptos
legales y no violen los derechos de otros propietarios.
(Concepto, 2023), acerca del goce manifiesta que, la propiedad cuenta con el derecho de
goce (ius fruendi), puesto que, el propietario de un bien mueble o inmueble tiene el derecho de
aprovechar los frutos o productos generados por el bien, debido a que el dueño de una cosa, es
también propietario de todo lo que produzca, ya sea que haya intervenido o no el dueño.
(Concepto, 2023), en referencia a la disposición, establece que, en cuanto a la disposición
(ius abutendi), sobre una cosa el propietario puede disponer libremente ya que tiene el dominio y
puede realizar cualquier acto o contrato, es decir, puede hacer lo que desee, venderla, dañarla o
inclusive destruirla o dividirla, esto cuando no sea distinto a la función social y no violente ningún
derecho de terceros.
Es un derecho real en una cosa corporal
Los derechos reales son derechos subjetivos, una relación jurídica directa e inmediata entre
una persona y una cosa. El dominio siempre recae sobre una cosa material o corporal la misma que
está sometida al poder de apropiación de una persona; así es como lo establece la ley y la doctrina.
Según Allende, citado en (Dutt, 2013), al referirse al derecho real, establece que la
propiedad es un derecho absoluto, de contenido patrimonial y sus normas son principalmente de
orden público. Es decir que la propiedad conforma una relación inmediata entre una persona y una
cosa que mediante una publicidad previa, obliga a la sociedad a abstenerse de realizar de cualquier
acto en contra de la misma.
Es absoluto
Es absoluto porque el propietario tiene la capacidad de ejercer una soberanía plena, las más
amplias facultades, sobre la cosa aprovechándose de la misma en todos sus frutos o productos y en
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sus beneficios o utilidades, sin límite alguno; es decir, confiere al propietario un poder total e
ilimitado dentro de las restricciones establecidas por la ley. Por ejemplo, en el caso de la utilidad
pública e interés social; por ejemplo, no se le permite la destrucción de un bien patrimonial
histórico.
Al respecto, el autor Parraguez, señala que: “El dominio es un derecho absoluto solamente
en el sentido de que reúne todas las facultades jurídicamente posibles sobre una cosa, lo que no
significa que el titular tenga sobre la misma una soberanía irrestricta y con auténtica plenitud,
porque su facultad de disposición, aun siendo la más poderosa que pueda concebirse para derecho
alguno está severamente limitada por la función social de la propiedad, principio que en nuestro
país tiene rango constitucional, por la ley y por el derecho ajeno, individual o social.” (Parraguez,
1999, pág. 128)
Es exclusivo
El bien mueble o inmueble se le atribuye solo a su propietario, por lo tanto, se excluye de
este derecho a terceras personas; debido a que tiene todo el poder para gozar y disponer del bien
como crea conveniente, ya que es suyo. Además, tiene el poder de impedir la intromisión de ajenos,
de acuerdo a las normas jurídicas y a la ley.
El carácter de exclusivo es que solo puede haber un solo propietario sobre una misma cosa
y no puede haber dos o más propietarios con iguales poderes sobre ella. Una forma en la que se
manifiesta la exclusividad del dominio es cuando se realiza el cerramiento o la demarcación de la
propiedad para impedir el ingreso de otras personas.
Es perpetuo
La característica de perpetuo implica que el derecho de propiedad dura todo el tiempo que
dure el bien sobre el cual recae el derecho. En este sentido, el único que puede poner fin es solo el
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dueño; pero hay que tomar en cuenta que, jurídicamente la palabra perpetuo no puede entenderse
como un sinónimo de no tener principio ni fin, sino que más bien en el ámbito del derecho, lo
perpetuo se entiende como un derecho que una vez que existe, no se termina, dado que solo puede
terminar por la voluntad del dueño o cuando fallezca el mismo.
Además, al derecho de dominio se lo considera como perpetuo porque contrariamente de
lo que sucede con otros derechos reales, como es el caso del usufructo que es esencialmente
temporal, no lleva consigo su propia extinción. Al respecto, Rivas, citado en (Parraguez, 1999)
sostiene que la esencia del derecho de dominio es la de ser un derecho extra temporal debido a que
es indefinida su duración y, asimismo, solo depende de la durabilidad de la cosa sobre la que se
afinca y la del titular.
El derecho de propiedad en la Constitución de la República
La Constitución de la República del Ecuador, aprobada en el año 2008, en cuanto a la
propiedad en su artículo 66 numeral 26, reconoce el derecho de propiedad en todas sus formas con
la correspondiente responsabilidad social y ambiental. Asimismo, establece que este derecho se
efectivizará mediante la adopción de políticas públicas, entre otras medidas. (Asamblea,
Constitución de la República del Ecuador, 2008). En este sentido, la Constitución reconoce el
derecho de las personas al acceso a la propiedad, pero estableciéndose limitaciones legales y de
políticas estatales como es el caso de la utilidad pública e interés social.
Nuestra Constitución es garantista de derechos, esto es positivo ya que existe una mayor
seguridad en el ámbito jurídico para las personas; además hay que tomar en cuenta que un deber
del Estado es velar porque se dé un estricto cumplimiento de los derechos fundamentales de los
seres humanos y que son reconocidos a nivel internacional; y en el caso de que por causa de alguna
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limitación al derecho de propiedad estuviera afectada su propiedad, este debe recibir una
indemnización justa, según lo que establece la normativa tanto nacional como internacional.
El artículo 321 de la Constitución actual del Ecuador (2008) reconoce y garantiza el derecho
a la propiedad en sus diferentes formas, ya sea esta pública, privada, comunitaria, estatal,
asociativa, cooperativa y mixta. La referida norma constitucional establece los tipos de propiedad,
además dispone que las personas naturales o jurídicas, pueden tener dentro del territorio
ecuatoriano dicha propiedad, siempre y cuando cumplan con la función social y ambiental; por lo
tanto, se establece la supremacía de necesidades sociales por sobre las privadas; y de las
ambientales, se rescata que es el lugar en donde las personas desarrollan su vida y del resto de seres
vivos.
En cuanto a la función social que tiene la propiedad, se destacan una serie de deberes para
con la sociedad, en consecuencia la propiedad no se la reconoce solamente como un derecho
individual ya que la Constitución también otorga una visión sobre el incremento de ingresos y
permitir que la ciudadanía en general acceda a los beneficios de la riqueza y desarrollo, es por ello
que, se le asigna un papel trascendental en la organización de la economía en pro de garantizar la
redistribución de la riqueza entre la población.
Sobre la función social de la propiedad (Anónimo, 2008), ha mencionado que, los
diferentes tipos de propiedad satisfacen las necesidades de la sociedad, asimismo responden a una
justicia redistributiva, es decir que, no vulnera los derechos colectivos y además promueve una
convivencia intercultural.
Otra de las funciones de la propiedad es la ambiental, en función del derecho de propiedad
privada, garantizado por el Estado ecuatoriano, siempre y cuando no afecte al medio ambiente; lo
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cual, implica no solo el espacio donde se desarrolla la vida, sino además los seres vivos, el agua,
el suelo, el aire, es decir, todo el ecosistema que nos rodea.
La expropiación
Etimológicamente la palabra expropiación se deriva del latín ex y propio que quiere decir,
privar de la propiedad, privada para convertirse en propiedad pública; y, se dice expropiar y no
apropiar razón por la cual la expropiación se diferencia y de la confiscación que es penada y
desconocida por el derecho, debido a que es privar por parte del Estado los bienes de una persona,
sin reconocer algún tipo de derecho ni una indemnización como ocurre con la expropiación.
A esta figura jurídica, de la cual se sirven las instituciones administrativas y en general el
Estado, se denomina también “expropiación por causa de utilidad pública”, “expropiación
pública”, “expropiación forzosa”, etc. Existen varios tratadistas que han recogido definiciones
doctrinarias acerca de la expropiación, entre las cuales tenemos las siguientes.
(Cabanellas, 2006), sostiene que la expropiación es la privación de la propiedad ya sea por
causas como utilidad pública, mediante una previa indemnización.
A su vez, Dromi menciona que la expropiación “Es el instituto de Derecho público
mediante el cual el Estado, para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva coactivamente
de la propiedad de un bien a su titular, siguiendo un determinado procedimiento y pagando una
indemnización previa, en dinero, íntegramente justa y única:” (Dromi, 2004, pág. 951)
Por su parte, (Giraldo, 2010), expresa referente a la expropiación que este procedimiento
debe recurrir al Estado cuando no se logra mediante la negociación directa, la adquisición de los
bienes necesarios para cumplir con sus funciones. En otras palabras, primero es necesario llevar a
cabo la negociación directa con el Estado y solamente se recurrirá a la expropiación cuando dicha
negociación no sea posible, de ahí que la expropiación es un medio subsidiario.
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(Serra, 1999), considera a la expropiación como el procedimiento administrativo por medio
del cual el Estado, de forma unilateral y ejerciendo su soberanía, actúa legal y concretamente en
contra del propietario para el traspaso de un bien, esto por motivos de utilidad pública y previo a
una justa indemnización.
De las definiciones antes expuestas, se determina que la expropiación es una institución
jurídica que utilizan las instituciones públicas, para el cumplimiento de sus fines, es decir, que las
instituciones públicas, a través, de una declaratoria de utilidad pública priva de forma coactiva el
derecho de propiedad de una persona, transfiriéndose así el dominio de la propiedad privada a la
propiedad pública de las instituciones que requieren el bien, para beneficiar a la población de un
determinado sector y a todas aquellas personas que, también se benefician directa o indirectamente
de la obra pública.
La figura jurídica de la expropiación, ha sido creada por el legislador para satisfacer las
necesidades y el interés de la sociedad, es decir, que el Estado utiliza la expropiación como un
medio legal para privar a una persona de su propiedad cuando no exista un acuerdo en la
negociación directa entre la institución pública requirente del bien y el dueño de la propiedad. Más,
cuando no existe un acuerdo en la venta del bien inmueble de forma directa, mediante un acto
administrativo emitido por la autoridad competente, se realiza el correspondiente procedimiento
administrativo de expropiación, acorde con la ley, lo cual, implica el pago de una indemnización
por el daño que causa al propietario afectado por la expropiación.
La expropiación también se la puede definir como la extinción definitiva del derecho de
dominio. Es un procedimiento administrativo utilizado, para atender las necesidades y el interés
público, el Estado dispone a través de una declaratoria de utilidad pública la transferencia del bien
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de un particular hacia la Administración, pagando una indemnización al particular; en este sentido,
el tratadista Dromi manifiesta lo siguiente:
Dos son los efectos esenciales de la expropiación: la transferencia del derecho de propiedad
del expropiado al expropiante y el nacimiento del derecho a la indemnización a favor del
expropiado. En virtud de la expropiación el Estado extingue el derecho a la propiedad sobre
un bien, mediante una previa indemnización, para destinarlo a la satisfacción de una utilidad
pública. (Dromi, 2004, pág. 951)
Por lo tanto, de todo lo anotado se puede llegar a establecer que la expropiación es una
actividad lícita llevada a cabo por el Estado para el cumplimiento de sus fines, transfiriendo la
propiedad de un particular al dominio público, debido a que prevalece el interés colectivo antes
que el individual, siempre que medie una declaratoria de utilidad pública y una justa indemnización
para el afectado.
Características
Dentro de las características más importantes de la expropiación tenemos las siguientes:
(Guerra, 1995), manifiesta que la expropiación al ser una institución del derecho público,
la misma tiene un carácter publicístico, en tal virtud, es un acto de autoridad administrativa y debe
hacerse como tal. Sin embargo, en cuanto al particular afectado aquí entra en juego también el
derecho privado.
La expropiación está consagrada en el ordenamiento jurídico de los países, y es a través de
esta figura jurídica que la administración pública puede realizar la obra pública y de esa manera
poder cumplir con sus fines.
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Otra característica corresponde a la privación de la propiedad privada de manera coactiva
es decir por la fuerza cuando no existe un acuerdo directo entre la administración pública y el
particular dueño del bien inmueble.
La expropiación también se caracteriza por la necesidad de exponer el interés social que
requiere su aplicación ya que la obra pública que se va a desarrollar en un determinado lugar, está
orientada a beneficiar a toda la sociedad, y en este sentido prevalece el interés de la sociedad por
sobre el individual. Cabe mencionar que, de no existir la declaratoria de utilidad pública no puede
realizarse la expropiación de ningún bien que pertenezca a los particulares.
La existencia de una indemnización previa a la expropiación, corresponde a otro elemento
importante que se debe considerar; ya que, esta se orienta a recompensar la separación del bien a
su propietario inicial; lo cual, implica resaltar su diferenciación con la figura de la confiscación, en
la cual existe un pago indemnizatorio que la confiscación no posee.
Finalmente, la expropiación tiene como otra característica la unilateralidad, debido a que la
administración pública es la que establece la decisión exclusiva e irrevocable, conforme a la
Constitución y a las leyes correspondientes de aplicarla. Así, las causales para poder determinar la
expropiación, están taxativamente incorporadas en los cuerpos normativos, es decir, que están
enumeradas previamente en la ley; y solo a través de las mismas, se puede llevar a cabo un
procedimiento administrativo de expropiación por parte de la respectiva administración pública.
Declaratoria de Utilidad Pública e interés social.
En el titulo octavo, capitulo octavo, sección séptima del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, también llamado COOTAD, hace referencia a la
expropiación que incluye los artículos 446, 447 y 452, cuya base legal permite a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados declarar la expropiación por motivos de utilidad pública e interés
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social. De tal manera que se logre la ejecución de proyectos de vivienda, planes de desarrollo social,
el manejo sustentable del medio ambiente para obtener un bienestar colectivo, en pro del
cumplimiento de sus fines, incluyendo además, el correspondiente pago indemnizatorio, conforme
lo establece la ley.
Al respecto, el COOTAD establece la figura de la expropiación con el fin del desarrollo
social y del bienestar colectivo, es así que la administración pública por motivos de utilidad pública
puede llevar a cabo la expropiación de bienes mediante una indemnización previa y conforme a lo
establecido en la ley. (Asamblea, 2010)
Para iniciar el trámite de expropiación es necesario la realización de un estudio técnico del
bien que va a expropiarse, ya que la declaratoria de utilidad pública realizada es en beneficio de la
sociedad, en tal virtud, dicha declaratoria comprende las diligencias necesarias realizadas para el
progreso general del país. En este sentido, el tratadista (Cabanellas, 2006), sostiene que la Utilidad
Pública es todo aquello que resulta conveniente para el bien colectivo, para el Estado, o para la
humanidad; por lo tanto, establece que la declaratoria de interés público es un proyecto que se
orienta a mejorar las condiciones de un determinado lugar.
(Escriche, 1874-1876) expresa que la Utilidad pública es más importante que la utilidad
particular, es así que se puede persuadir a una persona a vender alguno de sus bienes cuando así lo
exige el bien general. Sin embargo, se ha evidenciado su uso abusivo, debido a que en algunas
ocasiones se han vulnerado los intereses particulares del propietario del inmueble, específicamente,
en los principios de seguridad y propiedad.
De lo anotado en líneas anteriores, se determina que la figura de utilidad pública
corresponde a la declaratoria que favorece el progreso de una sociedad, llevada a cabo por el
Estado, por medio de las instituciones competentes, donde persuaden a un particular a renunciar a
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su propiedad privada, a través de la valoración e indemnización correspondiente del predio
identificado.
En este sentido, para llevar a cabo una expropiación es necesaria la declaratoria de utilidad
pública la misma que es dictada por la máxima autoridad competente, donde se manifieste que el
bien a expropiarse es de interés público. Por lo tanto, es inexcusable que la autoridad competente
no realice esta declaratoria ya que en dicho caso no procedería la expropiación y el derecho de
propiedad, reconocido constitucionalmente, se vería vulnerado.
En referencia a la forma de pago, establecida en el artículo 452 del COGEP, en el caso de
que se haya llegado a un acuerdo entre las partes, la misma se lo tendrá que hacer mediante escritura
pública, en la que constarán todos los términos y condiciones a los que se hayan llegado en la
negociación.
A través de la escritura pública, se materializa el traspaso del dominio del bien del particular
a favor de la institución pública o entidad expropiante; además de obligar a la institución
expropiante al pago de lo acordado en la negociación.
La escritura pública protocolizada en la Notaría correspondiente, debe ser inscrita en el
Registro de la Propiedad, donde se encuentra el bien objeto de la expropiación, para que de esa
manera la institución expropiante pueda tener el título de propiedad sobre dicho bien y poder
realizar la obra pública o cumplir con lo establecido en la motivación de la declaratoria de utilidad
pública realizada por esta.
Análisis Normativo sobre el procedimiento de expropiación
El procedimiento administrativo de expropiación, es el acto en el cual se consagra la
supremacía del interés público sobre el interés individual, el mismo implica establecer el justo
precio del bien expropiado, e inclusive en las esferas administrativa o judicial, según el caso.
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Ademàs, permite, en el caso de que no se haya concretado la negociación entre las partes, se dé
inicio al juicio de expropiación, en el cual únicamente se determinará el justo precio.
La etapa administrativa tiene como finalidad establecer con claridad el bien que se pretende
expropiar, es decir, identificándolo plenamente, para que una vez que se lo adapte al proyecto,
proceder a realizar la declaratoria de utilidad pública o de interés social.
El COOTAD prescribe al respecto:
“Art. 446.- Expropiación.- Con el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, propiciar
programas de urbanización y de vivienda de interés social, manejo sustentable del ambiente y de
bienestar colectivo, los gobiernos regionales, provinciales, metropolitanos y municipales, por
razones de utilidad pública o interés social, podrán declarar la expropiación de bienes, previa justa
valoración, indemnización y el pago de conformidad con la ley. Se prohíbe todo tipo de
confiscación...”. (Asamblea, 2010)
Esto tiene estrecha concordancia con lo que establece la Constitución de nuestro país,
puesto que en su artículo 323 establece que las instituciones públicas o del Estado pueden expropiar
los bienes por causa de interés social o de utilidad pública. Con la que se pretenda favorecer a toda
la sociedad pagando un justo precio por el bien.
De conformidad con el Art. 58 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública, en el caso de que la máxima autoridad de una institución pública haya resuelto adquirir un
bien que vaya a satisfacer las necesidades públicas que requiere la sociedad podrá declarar la
utilidad pública. La misma que será notificada dentro de tres días de su expedición a los propietarios
de bienes que serán expropiados.
En nuestro país el procedimiento administrativo de expropiación está regulado por la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contracción Pública que rige para todas las instituciones
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públicas en general; y, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización que regula el trámite administrativo de expropiación que rige para todos los
Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Según el artículo 447 del COOTAD (Asamblea, 2010), para proceder con la expropiación
es importante contar con la declaratoria de utilidad pública, mediante la emisión de actos
debidamente motivados.
Lo cual, puede ser dispuesto únicamente por las máximas autoridades de la institución
pública, requirente. Además, es indispensable contar con el motivo de la expropiación, es decir, el
proyecto, la actividad o la obra que se va a desarrollar en dicho bien que se pretende expropiar,
todo esto, debido a que las instituciones públicas tienen por objeto llevar a cabo labores orientadas
al servicio de la sociedad, en miras al cumplimiento de sus fines.
Para que las instituciones públicas puedan llevar un funcionamiento adecuado, del cual
resulte alguna obra que favorezca al desarrollo de la sociedad, en el campo expropiatorio es
primordial que dichas instituciones cuenten con un proyecto inicial para llevar a cabo la realización
de la obra prevista.
El artículo 447 del COOTAD, establece los documentos que se deben acompañar a la
declaratoria de utilidad pública; entre los cuales están: el informe de la autoridad institucional que
no sea contrario a la planificación del ordenamiento territorial establecido, certificado del Registro
de la Propiedad, del lugar donde está ubicado el bien a expropiarse, informe de valoración del
bien, certificado de disponibilidad presupuestaria, en el cual se reflejen los recursos para llevar a
cabo la expropiación prevista, el cual además, incluirá los fondos o dinero correspondiente al pago
de la respectiva indemnización a la persona afectada por la declaratoria de utilidad pública.
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En cuanto a la negociación y precio, se encuentran establecidos en el Art. 58.1 de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, el cual establece que se llegará a un
acuerdo entre las partes hasta el plazo de 30 días, esto sin perjuicio de la ocupación del inmueble
y habiendo realizado el pago previo correspondiente, o a su vez la consignación respectiva si no ha
sido posible llegar a un acuerdo. Asimismo, el precio convenido no deberá exceder el 10% del
valor del avalúo registrado en el catastro municipal.
En este orden, la señalada ley indica en su artículo 58.1 inciso 3 que, “el Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal o Metropolitano tiene un mes de plazo para entregar el
avalúo registrado en el catastro municipal y sobre el cual se pagó el impuesto predial del año
anterior al anuncio del proyecto en el caso de construcción de obras, o de la declaratoria de utilidad
pública y de interés social para otras adquisiciones”.
En caso de falta de acuerdo, la misma ley establece en su Art. 58.2 que, la entidad
expropiante podrá expedir el acto administrativo correspondiente, mientras que el dueño del bien
expropiado podrá impugnar este acto ante los jueces del Tribunal Contencioso Administrativo
correspondiente, y la litis se trabará exclusivamente sobre el justo precio, conforme lo establece el
COGEP. Este último cuerpo normativo, (Asamblea, 2010), en su artículo 332 numeral 9, dispone
que el mencionado proceso de impugnación se realiza por medio del procedimiento sumario.
Metodología
Este trabajo se desarrolló mediante un paradigma cuantitativo en donde ‘‘el sujeto
investigador aborda el objeto con neutralidad, busca las causas de los fenómenos sociales mediante
la cuantificación y medición de variables, cuyo rigor científico viene dado por la validez y
confiabilidad de los instrumentos que se aplican’’ (Finol y Vera, 2020, p. 7).
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Se trata de una investigación de tipo analítico jurídica, diseño no experimental, empleando
como instrumento de recolección de datos la revisión documental, de tipo bibliográfica, basada en
las principales fuentes del derecho como la doctrina, la legislación y la jurisprudencia, a fin de
analizar los efectos y responsabilidad de la Administración Pública en la expropiación de bienes
inmuebles.
Análisis de caso
Afectación de derechos constitucionales en el procedimiento de expropiación y la
responsabilidad de la Administración Pública
No. de Acción Constitucional: 10281-2019-01271
Tipo de Acción Constitucional: Acción de Protección
Accionantes: Gladys Cecilia Pozo Ruiz; Luis Gonzalo Pozo Ruiz y María Judith Pozo Ruiz.
Accionado: Municipio del cantón San Miguel de Ibarra.
Objeto de la litis: La controversia se desarrolla en relación a una expropiación realizada en la
ciudad de Ibarra, provincia de Imbabura, sobre el predio propiedad de los señores: Gladys Cecilia
Pozo Ruiz, Luis Gonzalo Pozo Ruiz y María Judith Pozo Ruiz, por el Gobierno Autónomo
Descentralizado del cantón San Miguel de Ibarra.
Antecedentes
Sobre las circunstancias que dan origen a la acción de protección, con fecha 28 de marzo
de 2012, el Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Ibarra declaró de utilidad pública, con
fines de expropiación urgente y ocupación inmediata, el predio de propiedad de los accionantes,
para la apertura y prolongación de una carretera con el fin de descongestionar la carga vehicular
dentro del plan de ordenamiento territorial.
Con fecha 02 de mayo del 2019, los accionantes, interpusieron una acción de protección en
contra del Municipio del cantón San Miguel de Ibarra, sustanciado ante la Unidad Judicial de
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Garantías Penales del cantón Ibarra, por considerar la vulneración de los derechos a la propiedad,
debido proceso y seguridad jurídica, en razón de la declaratoria de expropiación del bien antes
detallado; resolviéndose improcedente la acción de protección, en primera instancia.
Con fecha 16 de mayo del 2019, los accionantes, interpusieron recurso de apelación sobre
la sentencia de fecha 13 de mayo del 2019, emitida por la Unidad Judicial de Garantías Penales del
cantón Ibarra.
Seguidamente, el Tribunal de la Sala Multicompetente de la Corte Provincial de Imbabura
resolvió aceptar parcialmente el recurso de apelación, revocar la sentencia venida en grado,
declarando que el Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón San Miguel de Ibarra dentro del
proceso de expropiación vulneró el derecho a la propiedad privada; además, de señalar que el
Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón San Miguel de Ibarra vulneró el derecho, al debido
proceso, así como, los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Análisis
En el presente caso, el Municipio de Ibarra expropió un terreno para beneficio social, como
es el caso de la construcción de una carretera; con lo cual, se estaría cumpliendo el fin de la figura
jurídica de expropiación, creada por el legislador para satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
Así mismo, del análisis de la sentencia tenemos, que la Municipalidad del cantón San
Miguel de Ibarra presenta una demanda de expropiación, con fecha 7 de diciembre del 2012,
sustanciado en vía ordinaria, a fin de determinar el precio correcto del predio de propiedad de los
accionantes. Sobre este particular, se evidencia desde ya, la vulneración del derecho a la propiedad,
toda vez que es el Municipio que consigna un determinado valor por la propiedad de acuerdo a su
consideración, refleja una actuación exclusivamente unilateral.
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Dentro del juicio referido, se practicó una prueba pericial, cuyo informe estableció que el
lote expropiado únicamente fue usado en mínima parte para la ampliación de la carretera, objeto
de la declaratoria de utilidad pública. Además, dicho informe señala que, arbitrariamente, el
Municipio de Ibarra ocupó el predio expropiado para realizar una obra distinta de la señalada en
la expropiación. La nueva obra, correspondió a la construcción del “parque de la ciudad blanca”;
por lo que, no se cumple con la declaratoria de utilidad pública emitida con fecha 28 de marzo de
2012, constituyendo una vulneración al derecho de propiedad.
Se debe resaltar que, el derecho a la propiedad es un derecho fundamental reconocido en
nuestra Constitución y en la Declaración Universal de derechos humanos; derecho que indica que,
ninguna persona puede ser privado de su propiedad, sin motivación adecuada; por ello, es que la
Administración Pública no puede utilizar la figura jurídica de la expropiación de manera
discrecional, sino que, previo a ello debe contar con los estudios correspondientes que señalen el
beneficio dirigido hacia la colectividad. Tampoco, es procedente que la Administración Pública
dicte declaratoria de utilidad pública para la realización de una determinada obra y se realice otra,
como en el presente caso de análisis.
En la motivación que realiza el Tribunal de Apelación, se establece la vulneración del
derecho a la propiedad privada. Señala que, el l Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón
San Miguel de Ibarra omitió impulsar el juicio de expropiación presentado por éste, ante la justicia
ordinaria, para establecer la justa valoración, por lo cual, se estaría vulnerando el derecho a la
propiedad y al debido proceso.
Sobre el derecho a la propiedad, la doctrina lo reconoce como el poder jurídico que permite
a una persona usar y disponer de un bien dentro del marco establecido por la ley, sin violentar la
ley ni causar daños a terceros como lo determina el artículo 599 del Código Civil. La doctrina y la
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jurisprudencia en estos casos manifiestan que la adquisición del dominio del bien expropiado se lo
obtendrá con el justo pago que se hace al antiguo propietario.
En este caso, se declaró que el Gobierno Autónomo Descentralizado de Ibarra ocupó de
forma ilegal la propiedad de los accionantes, sin que haya existido un acuerdo previo, como
tampoco la resolución de ocupación inmediata, omitiendo establecerse el justo precio. El debido
proceso es un conjunto de derechos y garantías para evitar la arbitrariedad del Estado en contra de
las personas, otorgando así el derecho a la defensa que tienen las partes, ya que el debido proceso
tiene como finalidad que la autoridad administrativa o judicial garantice el cumplimiento de las
normas. En el presente caso, se observa que arbitrariamente el Municipio de Ibarra realizó
actividades diferentes a las contenidas en la declaratoria de utilidad pública.
El derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, se han constitucionalizado en
el ordenamiento jurídico de nuestro país y por lo tanto, hace que los funcionarios públicos que
trabajan para el Estado, ya sea en la administración pública o judicial, deban elaborar sus
resoluciones de forma motivada que indique el carácter de interés social y humano. Por lo tanto,
las autoridades deben aplicar el marco jurídico respectivo, garantizando los principios, derechos y
garantías constitucionales. En este sentido, los mencionados principios se declaran vulnerados,
debido a una mala aplicación de la normativa y a una pobre motivación por parte de la
Administración Pública.
Resolución
El Tribunal de la Sala Multicompetente de la Corte Provincial de Justicia de Imbabura
resuelvió
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Aceptar parcialmente el recurso de apelación interpuesto por los accionantes, en contra del
Gobierno Autónomo Descentralizado de San Miguel de Ibarra y revocar la sentencia venida en
grado con las siguientes consideraciones:
Declarar que el Gobierno Autónomo Descentralizado del Cantón San Miguel de Ibarra en
el proceso expropiatorio del predio signado con el número 2, con clave catastral Nº
100104041248022000 ubicado en esta ciudad de Ibarra, cantón Ibarra, provincia de Imbabura,
vulnero el derecho de propiedad establecido en el artículo 66 numeral 26 y artículo 321 de la
Constitución de la República del Ecuador; y artículo 21 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos; la garantía primera del derecho al debido proceso establecida en el artículo 76
de la Constitución; el principio de legalidad, establecido en el artículo 226 ibídem, el derecho a la
seguridad jurídica establecido en el artículo 82 ibídem.
Declarar que el Gobierno Autónomo Descentralizado del Cantón San Miguel de Ibarra,
dentro del proceso expropiatorio del predio signado con el número 2, con clave catastral Nº
100104041248022000 ubicado en esta ciudad de Ibarra, cantón Ibarra, provincia de Imbabura,
inobservó la disposición establecida en el artículo 226 de la Constitución.
Conclusiones
El derecho de propiedad es inherente a todos los seres humanos, el mismo que está
garantizado y protegido por el ordenamiento jurídico de cada país, así como también, por los
instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de los Derechos del Ciudadano. Por
tal razón, el derecho a la propiedad es un derecho fundamental que no puede ser violentado salvo
que exista una declaratoria de utilidad pública debidamente motivada en un proceso de
expropiación.
El Estado y las instituciones públicas que lo conforman, tienen responsabilidad por la
ejecución de sus actividades. Así, resulta indispensable que, en un Estado de Derechos y Justicia,
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prime la igualdad de derechos de las personas; por lo que, la expropiación debe ser usada solo para
los fines previstos en la normativa.
El procedimiento de expropiación en fase administrativa puede incluir un acuerdo sobre el
justo precio. Dicha negociación está normada tanto por el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, como por la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública, la mismas que establecen el porcentaje máximo de negociación.
La expropiación constituye una limitación al derecho de dominio, ya que sacrifica el interés
particular con el objetivo de satisfacer el interés que tiene la sociedad. No obstante, la misma se
encuentra reglada, existiendo límites legales que no pueden ser afectados.
Pueden existir escenarios que evidencien vulneración de derechos durante el proceso de
expropiación. Así, encontramos la vulneración del derecho a la propiedad, debido proceso, y
principios como legalidad y seguridad jurídica, debido a una incorrecta utilización de la figura
jurídica de la expropiación ya que la misma solo debe ser usada en caso de una motivada y real
necesidad de la ciudadanía.
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